乐山师范学院学报
Journal of Leshan Normal University
Vol. 34, No. 01
Jan., 2019
D01：10.16069/j.cnki.51-1610/g4.2019.01.014
行政公益诉讼制度的现状、问题与完善
—
基于行政公益诉讼实践的分析
赵勇
(乐山师范学院政法学院，四川乐山
614000)
摘要:从2015年试点开始，行政公益诉讼制度取得了显著的成效，通过分析案件可以发现，当前行政公益诉讼 的特点有：主要由基层人民检察院提起、案件主要集中在生态环境和自然资源领域，检察机关胜诉率极高，主要针对 行政机关不作为违法等。行政公益诉讼制度在实施过程中也暴露出案件范围较为狭窄、对县级以上人民政府和国务 院部门监督力度不足、第三人参加诉讼的情况较少、未请求撤销或变更违法行政行为、较少附带提起民事诉讼等问 题。我国行政公益诉讼制度需要从完善诉前程序、赋予检察机关监督裁判执行权力、扩大起诉主体范围，扩大案件来 源等
行
。
文献标志码：A
关键词：行政公益诉讼;诉前程序;行政诉讼中图分类号：D915.4
文章编号：1009-8666(2019)01-0077-11
为了弥补利害关系人提起行政诉讼的不 足， 年7月 的 讼法
。
从2015年7月开始，最高人民法院和最高 人民检察院 司法 的
。
了
有关公益诉讼的
起了基本
，！为行政公益诉讼制度 公 人 以 ，在第
益，
和公 通过了《关 试点
，开启了
益，2015
高行
责，办理了大量的行政公益诉讼案件，有效地维 了
益或者社会公
益。时，三年来了当前 。对这些
。
行政公行梳理，
行政公益诉讼践 益诉讼制度的诸多 有助 公
人民检察院在部分 政公益诉讼制度的
开展公益诉讼试点工作。2017年6月，《行政诉
了人民检察院提
为完善的行政公益诉讼制度，益，推动行政法治的
起行政公益诉讼的规定，行政公益诉讼制度
一、行政公益诉讼的现状与特点
由于我国行政公益诉讼起诉主体采用一元 制设计，因此，自2015年公益诉讼试点以来，所 有行政公益诉讼案件均由各级人民检察院负责 办理。根据高人民检察院院公布的数据，在 行公益诉讼试点的两年时间里，各检察机关
时，各检察院和法院积极履行职
收稿日期:2018-10-16
基金项目：2017年度乐山市哲学社会科学规划课题“环境行政公益诉讼相关法律问题研究”(SKL2017C18)
作者简介:赵勇（1979—），男，山西原平人。乐山师范学院副教授，宪法学与行政法学博士，研究方向：行政法、地方立 法、中国近代公法。
77
共办理公益诉讼案件9 053件，覆盖所有授权 领域和被授权省市。2017年7月《行政诉讼法》 增加行政公益诉讼规定以来，检察机关又办理 公益诉讼案件10 925件。+1-其中大多数案件为 行政公益诉讼案）。！
由于最高人民检察院并未公布行政公益诉 讼案件具体情况，因此，为较为全面地了解当前 我国行政公益诉讼制度实施的现状，本文将主 要通过分析已经进人法 行政公益诉讼案件 。本文析本主要来于
中国
文
已经公布
文 以 最高
人民法院和最高人民检察院公布的典型案件， 此外还通过北大法宝法案数据 了
分案件。通过上诉途径，共 242 行政公
益诉讼案 。 案 并 检察机关办理的行政公益诉讼案件的全，因此，其进行分
析
实 情况有所 ，
本
我国行政公益诉讼制
行的状
况。通过析上述案件，以现当前行政公益 诉讼有以
(_)行政公益诉讼案件主要由基层人民检 察院提起
行政公益诉讼案件提起的机关来看，242
个案件中有239个案件由基层人民检察院提
，
数的98.81，有3个案件由市
人民检察院提起， 数的1.21,并省人
民检察院和最高人民检察院 行政公益诉讼 的情况。这种情况 我国行政理体制相
的， 大 数行政 法权 由
行政机关行
的，因此， 行政机关法行政所
最大。
表1
提起行政公益诉讼检察机关级别
检察机关
案件数量所占比例检察院23998.81市检察院
31.21计
242
1001
(二）行政公益诉讼的被告主要是基层政府 的职能部门
行政公益诉讼的被告（即违法行使职权78
的行政机关 来 ， 政 为被 的案
件最多，共209件，占总数的86.41;其次为市
政 ，共19件，占总数的7.91，
为 人民政，共12件，
数的51;此外，省 和
办
为被 的案件
件， 数的 0.41。 并未 现
政 外其 政 和国 院
为被 的案
件。 ，行政公益诉讼的被主要
政 的
，
我国行政法体制
。
表2行政公益诉讼案件被告级别
被案件数量百
.
县职能部门20986.41市
197.91乡镇人民政府1251省职能部门10.41街道办事处
10.41计
242
1001
(三)行政公益诉讼案件各省数量分布不均衡
行政公益诉讼案件所
的省 来 ，
242 案件
所有 13
公益诉讼
省
市。
《行政诉讼法》
，行政公益诉讼制
在全国范围全面实施已有一年时间，但从行 政公益诉讼案件 地来，仍主要中在
13
5 。\"
地办理的行政公益诉
讼案件数量来，吉林省数量最多，共97件，总数的的40.11;其为云南，共42件， 数 的17.41 为陕西，共33件，
数的
13.61;北京市案件数量最少，只有2件，只
数的 0.81。
省办理行政公益诉讼案件情况
来看，案件数量布极不平衡，吉林、云南、陕西 三省办理的行政公益诉讼案件 达 了
71.11， 了案件数的三之二强，其十
个省办理的案件仅 29.11。案件数量布 的均衡，
面
地办理行政公益诉讼案件数量情况；另
面
诉
前程在地的效果，因为进人
阶段的行
政公益案件，均为经过诉前程序的案件，此类案 件数量越，
在该地
关行政机关
诉前程序中检察建议的行越低。
表3各省、自治区、直辖市办理行政公益诉讼案件数量省份吉林云南陕西案件
974233百分比40.1017.4013.60公益诉讼案件。
最高人民检察院公布的数据，截止到
2017年5月全国检察
生态环境和
资源保护领域案件5579件、食品药品安全领域 案件62件、国有资产保护领域案件1387件、国 有土地使用权出让领域案件858件。”®
在 甘肃114.50贵州104.10安徽93.70湖北93.70内蒙古83.30广东72.90福建52.10山东52.10江苏41.70北京20.80合计
242
1000
(四）行政公益诉讼案件主要集中在生态环 境和自然资源领域
全国人大常委会2015年《试点决定》规定 了公益诉讼试点范围包括生态环境和资源保 护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品 药品安全等领域。但在最高人民检察院制定的 《试点方案》中，则对这四个领域进行了划分，其 中民事公益诉讼案件限于污染环境、食品药品 安全领域，而行政公益诉讼范围则并未将食品 药品安全领域明确列人。2017年6月《行政诉讼 法》修改时，对于行政公益诉讼的范围
全国人大常委会《试点决定》进行规定，将《试 点决定》中的“国有资产保护”修改 国有产
保护 ， 将食品药品安全领域明确规定 检 察
行政公益诉讼案件的范围。际案件涉及领域情况来看，虽然最高
人民检察院在对公益诉讼试点情况进行总结时 宣布公益诉讼案件 有试点领域。)2*但进
人法院 的案件情况来看，在试点 .
中并未 有食品药品安全领域的案件进人法院 。 而在《行政诉讼法》
公益诉讼
规定
， 未出 食品药品安全领域的行政
有公益诉讼案件中生态环境和资源保护案件 最多。行政公益诉讼案件情况 情况 基本相同，在本文分析的242个案件中生态环 境和资源保护领域案件
192件，
的79.40，国有财产保护案件共30件， 的
12.40，国有土地使用权出让案件15件，点总数
的 6.20。
表4
行政公益诉讼案件涉及领域
案件涉及领域案件百分比生态环境和资源保护
19279.40国有财产保护3012.40国有土地使用权出让
156.20不明52/10合计
242
1000
(五）行政公益诉讼案件所涉及的行政违法 主要是行政机关不履行或不完全履行法定职责 的不作为违法
行政公益诉讼所涉及的违法行政行为类
型来看，242个案件中有218个案件检察机关系 对行政
行法定 全 行法定的 法
诉讼， 的90.50，
有 21 个案件 检察 对行政
出
的
行政行
诉讼， 的8.70。同时，对行政 法诉的案件中，有17个案件检察 的诉对
了行政
出的
行政行
诉 ， 包括行政
行法定
的 法行 。 ，
检察对行政
的
行政公
益诉讼。
这 出 的
在于
方 ，在
行政法制日益健全的情况之下，行政
行 权时
法 规定行使权
力，使存在法行使权的情况，
人79
通过行政复议、行政诉讼等救济程序也能够将 违法行政行为进行纠正。而行政机关不作为违 法较为隐蔽，社会公众常常无从知晓，且许多利 从检察机关败诉的原因来看，均与证据和 定无关，在“大安市人
诉大
，
不履行法定职责”一案⑤中，一法
害关系人并不清楚行政机关不履行法定职责能 否提起行政诉讼，因此不作为违法通过行政救 济程序纠正的比例相对较低；另一方面，行政机 关违法行使职权时，其侵害的对象常常是具体的 法律主体，而行政机关不作为违法影响的对象往 往是社会公众，在对自身权益影响不大的情况 下，公众往往 的 通过 的行政救
济程序寻求权利救济。因此，在行政公益诉讼领
，不作为违法情况
作为违法情况。
表5
行政公益诉讼案件涉及的行政违法类型
行政违法类型件数量件数量百比不作为违法21921990.5%作为违法21218.7%不详220.8%合计
242
242
100%
(六)行政公益诉讼案件检察机关胜诉率极高
从行政公益诉讼件裁判结果来看，大
多数件
机关的诉讼 法院的
，242 件
机关诉的件 231件， 数的95.5%，
机关诉的件
'
3件， 数的1.2(。
机关胜诉率如此之高的原因主要有两
个：其一， 机关作为法律
机关，其工作
人 较一般公众
的法律
，I
的件能 一般行政
诉讼的 ，因此，在 行政公益诉讼件
，检察机关所提的往往
，.为法律 其诉讼
定
的 基
。 其 ， 机关在 法 提起行政公益诉讼
前， 过行政公益诉讼的
程序，向行政机关 议， 行政机关在 定法履行职责，
机关方
提起诉讼
程序的 一方面大大
：了 法院的负担，另一方面也使
大多数在事
法律
的行政公益件在诉程序
：
纠正，从而无进人诉讼程序。80
行政机关履行职责所作的行政罚尚未生
效
，不符合起诉条件为由裁定驳回
机关
的起诉。而在“德惠市人
诉德惠朝阳
乡人政府不履行法定职责”一 ®中，法是 以被告朝阳乡人政府对相关事项仅管理职 责而无管职责为由裁定驳回
机关起诉。
表6
行政公益诉讼案件裁判结果
裁判结果件数量百比机关诉23195'5%检察机关败诉
31'2%检察机关撤诉或中止审理
83'3%合计
242
100%
(七）行政公益诉讼案件二审比例较低
从行政公益诉讼案件 情况来看，242个案件，
7
件，
机关或行政机关提
起上诉， 数的2.9%;234
件一■审后未
进 程序， 数的96.7%; 1
件进行 了再审，
数的0.4%。由此可见，行政公益诉
讼案件上诉极低，其原因与前述 机关诉因基本相同。7 进 程序的案件中，2
件系由
机关提起上诉，5
件系由
行政机关提起上诉。从 最终结果来看，由行政机关提起上诉的件 2件行政机关主
撤回上诉，有3件 法驳回了行政机关的
上诉
，维一判决；由检察机关提起上
诉的件，1件（德惠人 诉德惠市朝阳乡人政府不履行法定职责案)维一判 决，1件（大
人
诉大
不
履行法定职责案）
机关的上诉请求。
表7行政公益诉讼案件审级
级件数量百比一审23496'7%二审72'9%再审10'4%合计
242
100%
(八）
公益诉讼诉 行政公益诉讼案件的诉讼请求与裁判
和公 看
益面 ， 时，诉 的 政机关
诉 ，检察机关
在 违法 要作用。
益9瓦
内容主要是确认违法和继续履行职责
前文已述，由于行政公益诉讼案件所涉及 的行政违法主要是行政机关不履行或不完全履 行法定职责的不作为违法，因此，检察机关在向 法院提起公益诉讼时，其诉讼请求一般为两项： 一为请求确认作为被告的行政机关不履行法定 职责的行为违法；二为请求法院判令行政机关 依法全面履行职责。而对于作为违法案件，在本 公益诉讼案件时，诉前程序
，公益诉讼88.2'。从诉
点半年时，诉前程序比重为48.9'，而在两年试
来看，在行政公益诉讼案件中行
违法行为的
一
在55'以上，试点结束时比例为62.7%。由此可 文分析的21个相关案件中，检察机关也并未请 求撤销或变更违法行政行为，而是和不作为违 法案件一样，仅请求确认行政行为违法。^取 此一法，一面在于一分行政作为违法案 件，行政机关所
的违法行为是
行为，，
法行撤销；另一方面，也存在违法行政行为已 无撤销要的形。®
(九） 行政公益诉讼案件中检察机关撤回起诉的情况较少
从检察机关撤诉情况来看，242个案件中检 察机关起诉后撤诉的只有6个案件，占 的
2.5%，其中因工作因撤诉的1件，因定 撤诉的一件，因行政机关在起诉后依法履行职 责，公益诉讼的目的被认为已
而撤诉的4
件。在检察机关未撤诉的236个案件中，
30
个案件行政机关在检察机关提起公益诉讼后主 履行了职责，检察机关并未撤起诉，而是 变更诉讼请求，要求确认行政机关不履行职 责的行为违法。 行政机关依法履行职责的
来看，
在行政机关履行职责后不撤
回起诉，而要求确认行政机关不履行职责的行 为违法更加有效。
表8
行政公益诉讼案件撤诉情况
是否撤诉案件量
百分中止诉讼20.9%撤诉62.5%未撤诉23496.7%合计
242
100.0%
(十）行政公益诉讼诉前程序效果显著
检察院公的 来看，行政
，从行政公益诉讼案件 来看，案件 诉 。 诉
作的 一方面
法院案件
，一面
也
公益的违法行为
，避
诉讼对公共利益造成的进一步损。
表9公益诉讼案件诉前程序情况®时间
公益诉讼
诉前
诉前
案件量案件数量比重2015年12月
50124548.9%2016年6月194 2110 657.0%2016
9 月
298 2166 855.9%2016年12月437 8388 388.7%2017
5 月
788 6
695 2
88.2%
表 10行政公益诉讼案件诉前程序情况[3]行政公益
诉前 中 行政机关时间
诉讼诉前 行政机关主动 主动 错
案件量错量
⑨2015年12月21211855.7%2016年6月104 781477.7%2016年9月195 1121 476.3%2016年12月373 6283 875.4%2017年5月
695 2
435 8
62.7%
二、行政公益诉讼制度存在的问题
经过两年的试点，以及近一年的全面实施， 我国行政公益诉讼制度在取 著成的同
时，也在实践中显露出X■些问题：
(
X
)行政公益诉讼案件范围较为狭窄
修订后的《行政诉讼法》第二十五条对行政 公益诉讼的案件范围作了相对开放的规定（在
81
列举四类典型公益诉讼案件后，还附加有一个 “等字”），但从目前司法实践来看，我国行政公 益诉讼案件范围并未全面涵盖所有重要的公益 领域。司法机关在确定行政公益诉讼范围时较 为保守。
一方面，检察机关没有突破《行政诉讼法》 列举的案件范围，对法律没有明确列举的公益 案件未予触碰。如中共中央、国务院曾在2016 件，一方面与这些行政机关较少作出具体行政 行为有关，一方面许
在检察机关迫于
检察院 为的上
压力便诉的素，尤其最高 《实施法》中规定法行使权者 行政机关 (、州）地方
检察院管辖。如果
市
政府的案件，由市
政府，由市级检察机关对其违法行为
行政公益诉讼，在我国现行政治制之下， 年12月发布的《中共中央、国务院关于推进安 全生产领域 发的意见》中
tL
安全
行政公益诉讼制度。”本次《行政诉讼法》修改时并未明确将全 领域列 人行政公益诉讼范围，各地没有
类案件
公益诉讼。
一方面，各地检察机关所办理的具体案
件，也并未覆盖所有法 领域包括的 . 如在国有
保护领域，并未发现检察机关
、 国有 等 法行为
行政
公益诉讼的案件。
.
要进一步扩大法定的行政公益诉
讼案件范围，将安全 、重要
全： 量、
等领域明确纳人公益诉讼受案范
围；另一方面，
要检察机关
院在
行政公益诉讼案件时，对法 .
《行政诉讼法》在列举案件范围时的是“等领
域”的 ，对于这一“等”字从
公益诉 讼范围，
保护公共益的
为“等等”，在司法实践中
案范围，
于法律的字面意思。
(二）当前行政公益诉讼对县级以上人民政 府和国务院部门监督力度不足
如前所，从目前行政公益诉讼案件情况 来看，
要
政的 ，并政
国务院 为
的
案件，虽然这一 我国行政
，但从立法定来看， 政
国务院 的行政责。 .
政
国务院
同样在不依法履行
国 益公益利益的
。
未 政府作为被告的案82
检察机关法院面临的阻力将非常的。g
，我国行政公益诉讼 探索议跨区域管
辖制度，防止地方干预，同时升辖公益案件
的检察机关的别， 由行政机关
检察院管辖，以平衡检察机关行政机
关的地位。
(三）行政公益诉讼案件中第三人参加诉讼 的情况较少
从行政公益诉讼案件来看，无论是请求撤 销行政行为、确认行政行为法还是要求行 法定 ，许多案件都在与行政行为有 关系或与案件结果有利害关系的主体，如在行
政机关 行环境污染监
的案件中，排污
即与案件结果有
关系；而行政机关
违法颁发许可证的案件中，许可 行政许
可行为有
关系。但在司法实践中，只有
案件有第三人参与，在本文析的242个案件 中，有第三人参加诉讼的，只有15件，占总数的 6.2%,
多数在
关系人的行政公益诉讼案件并第三参加。其原因，可在于多 数案件中的 关系
其明知行政机关为其
带来益的行政行为违法，而动放弃了诉讼
权
。
行政公益诉讼案件中的利害关系人往往是 行政机关法行为的获者， 他们不会动
诉讼。但将其列为第三人参加诉讼，有利
于查清实，发法律，让司法裁判更加公正。[3] 因此，在行政公益诉讼中，应当更加 保障利害关系人的诉讼权，在检察机关
诉讼后，
法院 法通知 关系人参加诉讼。
检察机关在 诉讼时， 在诉状中直
接列出第三人，请
法院加该第三人参
加诉讼。
诉讼法解释第
-9
(四） 检察机关未请求撤销、变更违法行政行为
法行为，导致公共利益或国家利益受到损害，而 行政机关不依法履行职责放任甚至一步加 重了这一损害。对于这案件，检察机关在提起 公益诉讼，如果仅从
行政机关违法方面
着手确认行政行为违法，要求行政机关履行其 职责，并不弥补、恢复已经受损的国家利益和 公
益。如在境染案件中，排污企非法，行政机关未履行管职责，如果在公益诉 讼中要求行政机关依法责企
处理施，或者
行处罚，然 ，建：
前文已述，当前行政公益诉讼案件中检察 机关提起诉讼请求主要是确认行政行为违法和 要求行政机关依法履行职权，并未发现请求撤 销违法行政行为或变更违法行政行为的案件， 这当然主要与不作为违法案件占大多数有关。 但是，通过分析作为违法案件也可以发现，在存 在行政机关违法实施具体行政行为的案件中， 检察机关也未提出撤销该违法行政行为的请 求。
如在“洮南市人民检察院诉洮南市卫生和 计划生育局不履行法定职责”一案中，被告洮南 市卫生和计划生育局于2014年3月，在洮南市
院有提
机构的
告、
物、粪便处理方案、可行性方案等 资的 ，为发
机
可证》；2015
10月，又在
院未提交环评
告的
， 机可为
案中
的行政违法 作为违法，被告发和 机 可
的行政 存在 法性 ， 但检察机关在提起
诉讼
请求确认颁发和
可的行为违
法， 要求卫计局责
院 并 行
，未提出撤销该违法行为的请求。这 法 然
起
行政机关依法行使权，
公共利益的目的，但 t患
也 的：一方，行政机关的违法行为
并未
，违法发的可
有
一方行政
人也
违法行为不应当 的利益，
行
， 这 违法行为的
发生 ，在行政公益诉讼案件中，对作为违法， 行政诉讼法 的案件 ，
检察机关
当依法请求撤销违法行政行为，
违法行政行为的后果。
(五） 行政公益诉讼案件较少附带提起民事诉讼
对于大多数行政公益诉讼案件而言，不仅 存在行政机关不依法履行职责的 ，还存在行政相对人违法的问题。由于行政
人的违
实现企
的的，但是在行政机关履行职责前，企非法 境造成的损害并未
得救济，公
益然处于被侵害的状态。，
于存在行政
人违法侵害公共
利益的案件，检察机关在提起行政公益诉讼 当根据公益受损
提起附带民事诉讼，在
要求行政机关履行职责，撤销、变更行政行为， 确认行政行为违法的同，一并向实施违法行 为的行政 人提出
侵害，赔偿国家利益、
公
益损失的民事诉讼请求。从目前司法实
践来看，检察机关提起行政公益诉讼附带民 事公益诉讼的
极少，#这一现状不于
和救济国家 益和 公 益
，还有学者提出在行政公益诉讼中检 察机关可以附带提出国家赔偿，(4)笔者认为，国 家赔偿中的赔偿金在行政公益诉讼中不适 用，主要原在于检察机关并非害关系人，其
是作为公益表提起诉讼，通过国家赔 偿程序所
的赔偿金来源于国库，最终回
国库，并无实质意义。至于赔偿金之外的返还
财产或恢复原状等赔偿方式，则应当可以在行 政公益诉讼中适用。
三、完善行政公益诉讼制度的几点建
(一）关于诉前程序的完善
诉前程序在督促行政机关主动履行职责， 纠正违法行为，减轻法院负担方面具有重要作 用， 大多数行政公益案件也 是通过诉前 序
的
国人大
定》并未
对诉前序作出规定，最高人民检察院通过司
83
法解释确立了公益诉讼的诉前程序，并被《行政 诉讼法》所接收。试点期间，公益诉讼的诉前程 序显露出一些问题，如一个月的办理答复时间 过短，没有紧急情形下对答复时间的特别要求。 在2018年2月两高公布的《公益诉讼解释》中， 对这两个问题进行了解决，将行政机关答复检 察建议的时间延长至两个月，并且规定了在紧 职责，但因故未按期进行答复，这种情况之下也
行政机关 ，
履行 行
，制
公
益
法 行
。益的行为是
过行政机关的行政
公
益
在。检察机关提出建议要求行政机关 的目的，在 、消
行为，如
益的违法行为已经消除，则可以推断
急情形下，行政机关应当在15日内进行答复。
从司法实践 ，诉前程序 有一个问
题 要 ， 检察机关在行政机关收 检察
建议
行
时，
须提起行政公益
诉讼。在《实施办法》四十一中，规定检察院
须”提起行政公益诉讼，
在实践中，行政机关出两 检察建议 提起公益诉讼的情 在
。如
检察 机关 过检察建议要求行政机关
行 ，行政公益诉讼
将 诉前程序， 法 进， 公益的
。《行政诉讼法》《公益诉讼解释》中对《实施办法》的 规定 了
，
了
， 没有
确规定“应当”提起诉讼，但在理解上，理解检 察机关 应当 提起公益诉讼
当，且
行
应当起诉，检察机关提出检
察建议的
应当
一
。
(二）关于行政机关履行职责的判断
诉前程序的规定要求行政机关在一定期限 内依法履行职责，如果不依法履行职责，检察机 关将向法提起行政公益诉讼。
，
行
决定 的
， 如 行政机关 法 行了 没有 行
， 对 行政公益 诉讼 要。对
一问题，《行政诉讼法》
关司法解释均没有明确规定，
F
要确立 行政机关 法 行 的
。
F
行政机关
法 行了 职责，至少应当从下个
进行判断：
一，行政机关答复
期。
《公益
诉讼解释》 行政机关应当在收 检察建议 两
个月内 答复，如果行政机关期答复的，
一 法
行
。
在特
情 F 如行政机关
检察建议 行了
84
行政机关 法 行了
。
三，行政机关
充分履行了职责，是否
穷尽了法律手段。从诉前程序设计的目的
F 检察建议中所要求的行政机关
行
应 当充 行
，行政机关应当在
权
范围内穷尽所有要手段
益公共益，
有所保留，仅履行其部
，如仅
出处罚，却不对处罚决定强制执行。
四，行政机关有法定拒绝行职责要
求的情形。检察建议并非总正确， ，行政机关有权 法律规定拒绝 行检察建议中要
求行的
，如在属于本机关
范围、
行政机关对关事项无处理权限、检察建议提 出前已经履行
等情形时，应当及时答复检
察机关，检察机关在核实确 ，如确属有法定
理由的，行政机关拒绝行 应被认定
为不依法行 ，应当撤回要求履行
的
检察建议。
(三）关于法院裁判的履行监督
对于行政机关拒绝履行法院作出的生效裁 判时如何执行，《行政诉讼法》九十六条规定 了法
采取的
措施。
检察机关
•
对行政裁判的执行进行监督《行政诉讼法》并 直接规定。结合《行政诉讼法》一条、一百 零一
《民事诉讼法》
百三十五的规定，答案是肯定的。
，
2〇ii年最a法
最高检联合布的《关在部
开展民事
执行活动法律监督试点工的通知》的规定， 《民事诉讼法》中规定的对裁判执行的监督，： 监督对象主要法的执行行， 当事人
的行行为。《行政诉讼法》中的执行监督对象
也应当
同。
，从现有法律规定
，
如果行政机关 行法裁判的，检察机关
权直接进行监督。
但是，在行政公益诉讼中，检察机关的身份 是公益诉讼人，法律赋予了其监督行政机关，保 护公共利益的权力，如果行政机关不履行法院 生效裁判，检察机关保护公共利益的职责就无 法实现，因此法律应当赋予其对行政机关履行 裁判情况进行监督的权力。对于生效的法院裁 判，检察机关有权要求行政机关定期向其报告 责
从现行法律规定来看，人民检察院“履行职
现行政公益诉讼
线索，仅指检察机法》规定的职权，
关在行使《人检察院
附带现行政机关不依法履行职责导致国家利 益公共利益受损的情况。《行政诉讼法》之 以要求人检察院在“履行职责中 现行政公
益诉讼案件线索，有学者解释是担心检察机关
裁判履行情况，行政机关不履行法院生效裁判 的，提起公益诉讼的检察机关应当告知法院行 政机关不履行裁判的情况，由法院依职权对行 政机关米取相应措施。
此外，两高出台的《公益诉讼解释》增加了 在国家利益或社会公共利益损害继 情的，行政机关应当在 ，对
于
保护
情形下的公共利益具有重要意
义。但是一规定仍然不 ，因为，如果行 政机关在 ，或
然
但
.
依法履行职责，检察机关然需要向法院提起
公益诉讼。
法
，如果法
院作出裁判，行政机关履行损害公共利益的
情 ，公共利益或国家利益然无法 保护。因此， ，可国家利益或社会公共利益损害继 情 行政公益诉讼 予 行
，在
提起诉讼检察机关 人法院裁定告
法行或依法履行职责，保国
家利益公共利益
的保护。
(四）关于检察机关履行职责的理解
《行政诉讼法》规定，人民检察院必须“在履 行职责 中 现行政机关 法， 行政公
益诉讼
。
人检察院“履行职责”，《行
政诉讼法》.规定。高人民检察院在《实施
法》中，对履行职责的义作了解释：人检
察院履行职责
履行职 ®、批准或定 起诉 告检察、诉讼监督职责。司法解释的这一解，出
的
《人检察院 法〉》
规定的检察机关的 职责。®对于公权力
因其职权 是其职责，因此， 履行职责
法律规定
，应当指的是行政机关行人检察院 [ 法》所规定职权。
过于 会干扰行政机关的正常法。但当的实际情况是，部分地方的检察机关囿于权 力制
法资源限制，缺乏积极性，极大地
影响了行政公益诉讼的实际效果。[5]
因此，应当对检察机关“履行职责”作扩大 解释，除《人民检察院 法》第二 规定的
职责 外，还应当 其他国家机关党委、
政协
移交的
线索， 检察
调或接受公众举报诉告而获线索。从 行政公益诉讼实践 ，检察机关 源早已突破《行政诉讼法》 法解释的规定，包
括职 刑事
公众控告申诉 行政领域专项检察监督
公众
举报 。
(五)逐步扩大提起行政公益诉讼主体的范围
关于行政公益诉讼的起诉主体，历存在 “一元化”“二元化
多元化”的不观点。当
前我国行政公益诉讼与事公益诉讼不，起 诉主体采用的是一元化模式，检察机关是提起 行政公益诉讼的唯一
。
支持目前一元化模式的观点认为检察机关
唯一的起诉 是更优的制度安排
一，一模式并不影响公
法人或其他社会
，
权利的行。他们 通过向检察机关控告、检举监督行政机关，维护自身权利和公共利益； 二，一模式
避免对正常行政秩造成
冲击;第三，一模式
有效节约法资源。[6]
但多数学持“二元化”®或“多元化” &观点。
认，虽然由检察机关 提行政公益诉讼的模式有以上优，但其不
是极的：一 ，检察机关身担 多职责，由其 担行政公益诉讼的
，
会因其
重，资源不，影响行政公益诉
讼职责的履行;另一
，行政公益诉讼
常
85
常涉及环境污染、食品药品安全等专业领域，检 察机关工作人员大多缺乏相关专业知识，不利 于案件办理；此外，在我国当前政治体制之下， 检察机关地位缺乏充分的独立性，其公益诉讼 职责履行受地方党政干预较大，尤其是一些与 地方经济、社会发展关系重大的案件，更容易受 到不当干预。
此，仅赋予检察机关提起行政诉讼的权
力，并不充分、
地
公共利益的保护。
我国环境行政公益诉讼诉主体应当逐采用
多 的
， 在 ， 逐
行政公益诉讼制社 公益 。
件
公益诉讼
以公益
公 方 的
诉 。
，充诉讼
的权利，建立 关、社
。在多 行
诉讼经 ， 公益 分发 其在
、公 诉讼，一方
赋予公行政公益诉讼起诉，立检察机
与的多 之下，检察机关一方
注释：
① 包括：《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》施办法》月
(2015年7月2
日，以下简称《试点方案》）、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实
(2015年12月16日，以下简称《实施办法》）、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（2016年2
22日，以下简称《法院试点实施办法》），《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 (2018年3月，以下简称《公益诉讼解释》）。
② 对于行政公益诉讼案件的准确数量及在所有公益诉讼案件中的所占比重，最高人民检察院并未进行公布，不过根据2017年1 月最高人民检察院公布的数据，截至2016年12月底，试点地区检察机关共办理公益诉讼案件4378件，其中诉前程序案件3883 件,提起诉讼案件495件。其中民事公益诉讼诉前程序案件120件,行政公益诉讼诉前程序案件3763件，民事公益诉讼57件，行政 公益诉讼437件，行政公益附带民事公益诉讼1件。从中我们可以大致推断，行政公益诉讼占公益诉讼总量近九成。（资料来源： “公益诉讼试点以来检察机关办理相关案件4378件75.4%行政机关通过诉前程序主动纠正行政违法行为”，最高人民检察院，访 问网址：http:〃www.spp.gov.cn/zdgz/201701/t20170105_177574.shtml。）
③ 事实上，未在试点范围内的一些省份如四川、浙江、山西等省，已经出现了行政公益诉讼的案件，但因在文本成文时，其裁判文书 未在互联网上进行公布，因此本文未将其列人统计范围。
“@)国民事诉讼法修正案(草案)》的说明”，中国人大网，访问网址：http:〃www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-06/29/content_2024890.htm。⑤ （2017)吉0882行初10号。⑥ （2017)吉0183行初42号。
⑦ 如“福州市仓山区人民检察院与福州市仓山区农林水局环保行政公益诉讼”案。⑧ 数据来源：“最高检：截至2015年底试点地区发现公益诉讼案线索501件”，新华网，访问网址：http:〃www.xinhuanet.com/legal/2016- 01/06/c_128600911.htm; “试点一年检察机关提起公益诉讼30件发现案件线索1942件”，最高人民检查院，访问网址：http:〃 www.spp.gov.cn/zdgz/201608/t20160817_163726.shtml; “最高人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告”，中国 人大网，访问网址：http:〃www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-ll/05/content_2001150.htm ; “公益诉讼试点以来检察机关办理相关案件 4378件”最高人民检查院，访问网址：http:〃www.spp.gov.cn/zdgz/201701/t20170105_177574.shtml;“关于《中华人民共和国行政诉讼法 修正案(草案)》和《中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)》的说明”，中国人大网，访问网址：http:〃www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017- 06/29/content_2024890. htm.
④ 此数据并未区分民事公益诉讼和行政公益诉讼。数据来源：关于《中华人民共和国行政诉讼法修正案草案》和《中华人民共和 ⑨ 由于最高人民法院公布数据不够详细，并且数据统计标准不一致，因此本栏数据可能会与实际情况存在一定偏差。
“判”，中国法院网，访问网址：https:〃www.chinacouit.oig/aiticle/detail/2016/08/id/2047622.shtml; “内蒙古首例行政附带民事公益诉讼案 宣判’’，中国新闻网，访问网址：http:〃www.nmg.chinanews.com/news/20171226/7872.html。
⑩ 截止
，能够查询到的行政附带民事公益诉讼案件只有两件：全国首例行政附带民事公益诉讼案件在吉林白山宣
⑪此一职责现已划归监察委员会。
2018年7月
2018年修订后的《人民检察院组织法》第二十条规定：人民检察院行使下列职权：（一）依照法律规定对有关刑事案件行使侦查 权；（二)对刑事案件进行审查，批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人；（三）对刑事案件进行审查，决定是否提起公诉，对决定提起公 诉的案件支持公诉；（四）依照法律规定提起公益诉讼；（五)对诉讼活动实行法律监督；（六)对判决、裁定等生效法律文书的执行工
⑬
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)对监狱、看守所的执法活动实行法律监督；（八)法律规定的其他职权。
⑬二元化观点有三种G—种观点认为应当将提起行政公益诉讼的主体定位为公民和检察机关，参见G胡卫列：“论行政公益诉讼制 度的构建’’，《行政法学研究》，2012年第2期。另一种观点则认为提起行政公益诉讼的主体应当是公民和社会公益组织，美国采用
作实行法律监督；（七
的即是此一模式，我国台湾地区环境公益诉讼移植自美国，因此起诉主体仅限于受害人民和公益团体；还有一种观点认为提起行 政公益诉讼主体应当是社会公益组织和检察机关。
⑭多元化观点认为，行政公益诉讼的主体应当包括公民、社会公益组织和检察机关。
:
参考文献：
[1] 最高人民检察院工作报告—2018年3月9日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上[EB/OL]. (2018-03-25)[2018-06- 30].http://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/201803/t20180325_372171.shtml.
[2] 关于《中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)》和《中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)》的说明[EB/OL].(2017-6-29) [2018-07-01]. http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-06/29/content_2024890.htm.[3] 耿宝建，金诚轩.审理行政公益诉讼案件的几个问题[J].人民司法.2017,11:12.
[4] 朱全宝.检察机关提起环境行政公益诉讼:试点检视与制度完善[J].法学杂志，2017,8:121-122.[5] 李洪雷.检察机关提起行政公益诉讼的法治化路径[J].行政法学研究，2017,5:60.
[6] 徐全兵.检察机关提起行政公益诉讼的职能定位与制度构建[J].行政法学研究，2017,5:82.
—Analysis Based on Administrative Public Interest Litigation Practice
(School of Political Science and Law, Leshan Normal University, Leshan Sichuan 614000, China)
The Status, Problems and Improvement of Administrative Public Interest Litigation System
ZHAO Yong
results. Based on case analysis, it can be found that current characteristics of administrative public interest litigation include: cases initiated mainly by the basic-level people^s procuratorate, cases mainly concentrated in field of the ecological environment and natural resources, extremely high winning rate of the procuratorate, and cases mainly aiming at the administrative nonfeasance. In the implementation process, administrative public interest litigation system also reveals many problems: relatively narrow scope of the cases, insufficient supervision to the people's governments or departments of State Council at or above the county level, few cases of third party in lawsuits, un-requested revocation or change of the illegal administrative act, and few accessory civil litigations, etc. The administrative public interest litigation system can be improved by perfecting pre-trial procedures, giving the procuratorate the power to supervise the execution of the judgment, expanding the scope of the suitor, and expanding the source of the case.
Keywords: Administrative Public Interest Litigation; Pre-trial Procedures; Administrative Proceedings
[责任编辑、校对G王菁]
Abstract: Since 2015, the administrative public interest litigation system has achieved remarkable
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