当代环境规划的定义_作用与特征分析

当代环境规划的定义、作用与特征分析

清华大学环境科学与工程系,北京100084)傅国伟(

摘要:环境规划可定义为人类为使环境与经济、社会协调发展而对自身活动和环境所做的时间和空间的合理安排.它遵循和追求的战略思想和根本目标是可持续发展;它的基本出发点是保障人们享用环境权和公正地规定享用环境经济权时所应遵守的义务;它的基本任务是依据有限的环境承载力,规定人们经济和社会活动的约束要求,并提出保护和建设环境的方案.环境规划的作用是促进环境与经济、社会的协调发展;保障环境保护活动纳入国民经济和社会发展计划;合理分配排污削减量;以最小的投资获取最佳的环境效应;指导各项环境保护活动的进行.针对环境规划具有的整体性、综合性、区域性、动态性以及信息密集和政策性强等基本特征,分析了环境规划在分类、理论、原则、内容、方法学、支撑软件、工作程序和管理上所采取的对策.关键词:环境规划;定义;作用;特征分析

中图分类号:X32　　　文献标识码:A　　　文章编号:1000-6923(1999)01-0072-05

Definition,functionandcharacteristicanalysisofmodernenvironmentalplanning.FUGuo-wei(DepartmentofEnvi-ronmentalScienceandEngineering,TsinghuaUniversity,Beijing100084,China).ChinaEnvironmentalScience1999,19(1):72～76

Abstract:Environmentalplanningcanbedefinedastheappropriatearrangementoftimeandspaceforhumanactivitiesandenvironmentinordertoachievethecoordinativedevelopmentofenvironment,economyandsociety.Itsstrategicthoughtandfundamentalobjectivearetoguaranteetherightofenjoyingenvironmentandregulatetheobligationfairlywhileenjoy-ingtherightofenvironmentaleconomy.Itsbasictaskistoregulateconstraintanddemandofpeople'seconomicandsocialactivitiesonthebasisofthelimitedenvironmentalloadingcapacityandtoputforwardschemeofenvironmentalprotectionandconstruction.Itsfunctionsaretopromotethecoordinativedevelopmentofenvironment,econ-omyandsociety,toguaranteethatenvironmentalprotectionactivitiesareembeddedintheplanofnationaleconomyandsocietydevelopment,toallocatetheabatementloadofpollutantsappropriately,toobtainthebestenvironmentalbenefitwiththeleastinvest-mentandtodirecteveryenvironmentalactivity.Facingthecharacteristicsofenvironmentalplanningincludingintegrity,comprehensiveness,regionalsim,dynamicrole,informationdensityandpowerfulpolicy,theanalysisonthecountermea-suresofenvironmentalplanningconcerningclassification,theory,principle,content,methodology,supportsoftware,pro-cedureandadministrationwaspresentedinthisarticle.

Keywords:environmentalplanning;definition;function;characteristicanalysis

　　纵观人类在地球上栖息生存发展的历史,可以看出在人类、环境(包括资源)与发展这三者

过度的和盲目的社会经济活动.作为协调人类、

环境和发展的环境规划已越来越引起世界各国之间,存在着密不可分的相互关系,既相互依存、的重视.60年代以来,美国、日本、英国、德国、又相互作用.在作用上有正效应,也有负效应.工法国等在环境规划管理上先后采取了一系列行农业的发展和城市的建设,改善了人类的生活水平和利用自然资源的能力,包括保护环境和资源的能力;但是近40多年来的历史说明,工业化和城市化也给人类带来一系列环境污染、生态破坏、资源耗竭,甚至出现一系列全球性环境问题.

人类从这一系列严重的环境问题中,逐渐认识到环境污染和生态破坏归根结底来自于人类动;建立环境规划委员会,指定并实施全国的、州的、城市和工业区的环境规划,以及在经济发展战略研究中,把环境规划作为重要内容等取得了较好的效果.在环境规划的理论方法上也相继提出些系统化的总结,发表了代表性的论著[1-6].　　　　

收稿日期:1998-03-231期　　　　　　　　　　　　傅国伟:当代环境规划的定义、作用与特征分析73

　　尽管如此,21世纪所面临的环境,是在世界人口和国民生产总值比20世纪80年代都将增加50%的条件下,环境问题将会进一步加剧而成为地球的一大危机.这也是不到世界7%的土严重而又艰巨的生存条件问题.

　　鉴于此,1992年联合国环境与发展大会在《21世纪议程》中将可持续发展列为世界共同追求的目标.值此全人类的环境意识得到空前提高之际,从思想、理论、内容上,重新审视和研讨关于环境规划的定义、作用、特征和要求,这对于发挥环境规划在推进可持续发展战略中的作用是很有必要的.1　环境规划的定义

　　环境规划是人类为使环境与经济社会协调发展而对自身活动和环境所做的时间和空间的合理安排[1-5,7].

础[7];同时也为经济过程提供所需的投入,保障经济持续发展的基础.

　　1970年3月国际公害研讨会发表的《东京决议》[7],把每个人享有的不受侵害的环境权利,源的权利,作为基本人权的一项原则.即每个人、每个地区、每个国家都有享受良好、安全适宜的生活环境的权利.这种环境权[7]表现在两个方面,一方面表现为对环境具有享用其自然生态功能的权利,属于天赋人权(道义上的集体性权利),从道义上说任何人不应剥夺享用权;另一方面表现为权利的主体,可以在法律规定范围内具

有其对自然资源和环境资源占有或使用而获得收益的经济权利,这种权利属于人赋人权,显然人赋人权的法律性规定是一种政府干预的过程,它建立在社会公正的基础上[8],这种环境经济权的享用又是权利和义务的统一体[7],享用环境资源的同时又必须履行其保护环境不受损害的义务.保障人们享用环境权和公正地规定享用环境

地,却占到世界22%人口的中国所面临的长期、以及现代人应传给后代人富有自然美的环境资

　　环境规划的定义规定了环境规划的目的、经济权时所应遵守的义务,就成为环境规划的基本出发点.而环境规划的基本任务应是依据有限内容和科学性的要求.

　　1987年世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中,提出“可持续发展”的概念———既满足当代人的需求,又不危及后代人满足其需求能力的发展

[8]

的环境资源及其承载能力[7],对人们的经济和社会活动具体规定其约束和需求,以便调控人类自身的活动,协调人与自然的关系.

　　需要指出在约束人们经济和社会活动问题上,面对的并不是全社会的共同污染,而往往是一部分人污染了另一部分人,或者是一部分人侵害了另一部分人应享用的环境资源,造成了环境冲突.如何来规范这部份人的行为使他们遵守其保护环境应尽的义务,而不致侵害另一部分人的环境权益,这往往成为政府所必须干预的责任,也是环境规划需要协调处理的重要内容.　　根据经济和社会发展以及人民生活水平提高对环境越来越高的要求,对环境的保护与建设活动作出时间和空间的安排与部署,这是环境规

.这一永续利用、持续发展

的思想,在1992年联合国环境与发展大会所通过的《21世纪议程》中,成为世界共同追求的发展战略目标.环境与发展的协调问题被提到如此的高度,这在人类历史上是空前的.它也成为环境规划应遵循和追求的战略思想和根本目标.　　从可持续发展的理念来看,环境资源是稀缺的、环境的纳污能力是有限的.环境质量以及自然环境对人类所能提供的服务功效,比过去人们在发展规划和经济管理中所假定的重要得多

[7]

.划的又一个基本任务.环境规划可以说成是为改

它为每个人提供了维持生命、身体健康和保障善环境质量制订可行方案,而环境保护与建设方生活质量所必需的条件,因此,一定的环境质量和一定的自然资源,是服务人类健康和福利的基案则是其中的核心内容.

　　综上所述,环境规划实质上是一种克服人类74中　国　环　境　科　学　　　　　　　　　　　　　　　　19卷

经济社会活动和环境保护活动盲目性和主观随意性的科学决策活动.2　环境规划的作用

　　总体上来说环境规划可归纳为以下5个方面的作用.

2.1　促进环境与经济、社会可持续发展　　环境问题的解决必须注重预防为主,防患于未然,否则损失巨大、后果严重.环境规划的重要作用就在于协调环境与经济、社会的关系,预防环境问题的发生,促进环境与经济、社会的可持续发展.

2.2　保障环境保护活动纳入国民经济和社会发展计划　　我国经济体制由计划经济转向社会主义市场经济之后,制定规划、实施宏观调控仍然是政府的重要职能,中长期计划在国民经济中仍起着十分重要的作用.环境保护是我国经济生活中的重要组成部分,它与经济、社会活动有着密切联系,必须将环境保护活动纳入国民经济和社会发

[5]

[5]

指标和各种措施以及工程项目,给人们提供了环境保护工作的方向和要求,可以指导环境建设和环境管理活动的开展,对有效实现环境科学管理起着决定性的作用.3　环境规划的特征分析

　　环境规划具有整体性、综合性、区域性、动

态性以及信息密集和政策性强等基本特征.3.1　整体性

　　环境规划具有的整体性反映在环境的要素和各个组成部分之间构成一个有机整体.虽然各要素之间也有一定的联系,但各要素自身的环境问题特征和规律则十分突出,有其相对确定的分布结构和相互作用关系,从而各自形成独立的、整体性强、关联度高的体系.按环境要素分类而言,环境规划可分为:污染防治规划和生态环境规划两大类;污染防治规划则可以按照水、大气、固体废物、噪声及其它物理污染等要素划分不同内容的规划.

　　环境规划的整体性还反映在规划过程各技

展计划之中,进行综合平衡,才能得以顺利进行.术环节之间关系紧密、关联度高,各环节的影响

环境规划就是环境保护的行动计划,为了便于纳和制约相关环节,同时又受到其它环节的影响和入国民经济和社会发展计划,对环境保护的目标、指标、项目、资金等方面都需经过科学论证和精心规划才能有保障.2.3　合理分配排污削减量,约束排污者的行为　　根据环境的纳污容量以及“谁污染谁承担削减责任”的基本原则,公平地规定各排污者的允许排污量和应削减量,为合理地、指令性地约束排污者的排污行为、消除污染提供科学依据.2.4　以最小的投资获取最佳的环境效益[5]　　环境是人类生存的基本要素、生活的重要指标,又是经济发展的物质源泉.在有限的资源和资金条件下,特别是对发展中的中国来讲,如何用最小的资金,实现经济和环境的协调发展,

制约.因而规划工作应从环境规划的整体出发全面考察研究,单独从某一环节着手并进行简单的串联叠加是难以获得有价值的系统结果.

3.2　综合性

环境规划的综合性反映在它涉及的领域广泛,影响因素众多、对策措施综合、部门协调复杂.随着人类对环境保护认识的提高和实践经验的积累,环境规划的综合性及集成性越来越有显著的加强.当代环境保护的兴起和发展是从治理污染、消除公害开始的,并大体经历了以单纯运用工程技术措施治理污染为特征的第一阶段;以污染防治相结合为核心的第二阶段;以环境系统规划与综合管理为主要标志的第三阶段.

显得十分重要.环境规划正是运用科学的方法、　　21世纪的环境规划将是自然、工程、技术、

保障在发展经济的同时,以最小的投资获取最佳经济、社会相结合的综合体,也是多部门的集成环境效益的有效措施.

2.5　指导各项环境保护活动的进行

　　环境规划制定的功能区划、质量目标、控制[5]

产物.

环境规划的整体性和综合性也明显反映在它的方法学和支撑软件环境的需求方面.环境规1期　　　　　　　　　　　　傅国伟:当代环境规划的定义、作用与特征分析75

划过程中,无论是信息的收集、储存、识别、核定,功能区的划分,评价指标体系的建立,环境问题的识别,未来趋势的预测,方案对策的制订,环境影响的技术经济模拟,多目标方案的评选等等,均涉及到大量的定性、定量因素,而且这些定性、定量因素往往相互交织在一起,界线并不分明;同时它的环境、经济、社会以及科学与工程的多学科相结合要求也相当突出.因此,那种单纯注重数学模型的复杂演算,只注重工程措施,只对某局部环节作分散的研究,或者只对宏观对策作理论上的论述,都难以解决问题.在此,系统工程学在解决环境规划系统的分解和综合问题上可以发挥十分重要的作用[6];同时在各个环节上需要发挥多学科技术的综合优势;特别是要逐步建立起一套将定性、定量因素相结合的处理方法、手段和工具.需要指出,环境冲突分析方法[9]在解决环境规划所面临的经济与环境保护、环境资源分配等的矛盾冲突问题上将起越来越重要的作用.未来的环境规划的支撑软件将向着能提供综合和集成信息、便于各类人员参与又便于更新、调整的方向发展.3.3　区域性

　　环境问题的地域性特征十分明显,因此环境规划必须注重“因地制宜”.所谓地方特色主要体现在环境及其污染控制系统的结构不同,主要污染物的特征不同,社会经济发展方向和发展速度不同,控制方案评价指标体系的构成及指标权重不同,各类模型中参数、系数的时地修正不同,各地的技术条件和基础数据条件不同.总结精炼出的环境规划的基本原则、规律、程序和方法必须融入地方特征才是有效的.

鉴于环境的行政管理是解决环境问题的主要依靠,因此,综合考虑管理层次和地域范围就成为环境规划区域划分的主要依据.从分类上可归结为全国环境规划、大区(如经济区)环境规划、省域环境规划、流域环境规划、城市环境规划、区县环境规划、乡镇环境规划、小区(控制单元)环境规划、企业环境规划等.环境系统是一种开放型系统,各层次和地域之间,必然有其相互的联系和影响.在上述各种层次的环境规划中“企业环境规划”对于区域环境规划而言只是一个污染源的控制计划;“控制单元环境规划”是最小的基层区域规划;“城市环境规划”[7]虽然也受到省域和流域环境规划的制约,但具有较强的

独立性,具有承上启下作用.因此,城市环境规划的设计和实施具有其完整性和代表性,是通常讨论的主要对象.当然作为城市环境规划的设计和制订还必须对它作进一步的区划,构成由若干控制单元组成的环境污染控制规划管理体系.3.4　动态性

　　环境规划具有较强的时效性.它的影响因素在不断变化,无论是环境问题(包括现存的和潜在的)还是社会经济条件等都在随时间发生着难以预料的变动,基于一定条件(现状或预测水平)制订的环境规划,随着社会经济发展方向、发展政策、发展速度以及实际环境状况的变化,势必要求环境规划工作具有快速响应和更新的能力.因此,从理论、方法、原则、工作程序、支撑手段、工具等方面逐步建立起一套滚动环境规划管理系统以适应环境规划不断更新调整、修订的需求是发展的方向.

　　从时间跨度而言[5],环境规划大体可分为长远期环境规划(一般为10年以上)、中期环境规划(一般为5～10年)、短期环境规划(一般为5年以下).长期环境规划是纲要性计划,其主要内容是确定环境保护战略目标,主要环境问题的重要指标、重大政策措施.中期环境规划是基本计划,其主要内容是确定环境保护目标、主要指标、环境功能区划、主要的环境保护设施建设和技改项目及环保投资的估算和筹集渠道等.短期环境规划或年度环境保护计划是中期规划的实施计划,内容比中期规划更为具体、可操作,但不一定面面俱到,当然也应该有所侧重.通常讨论的内容以短期环境规划为主.3.5　信息密集

信息的密集、不完备、不准确和难以获得是环境规划所面临的一大难题.在环境规划的全过程中,自始至终需要收集、消化、吸收、参考和处理各类相关的综合信息,规划的成功与否在很大程度上取决于搜集的信息是否较为完全;取决

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于能否识别、提取准确可靠的信息;取决于是否能有效地组织这些信息;也取决于能否很好地利用(参考和加工)这些信息.鉴于这些信息覆盖了不同类型、来自不同部门、存载于不同的介质之上、表现出不同的形式,是一项信息高度密集的智能活动.只凭人脑是难以胜任的,因此,在客观上需要一种基于电脑的信息集中储存、处理的环境来支持和帮助规划人员完成这一工作.基于地理信息系统(GIS)的计算机,辅助环境规划系统将对环境规划有较大的促进和改善作用.3.6　政策性强　　政策性强也是环境规划的一个特征.从环境规划的最初立题、课题总体设计至最后的决策分析,制订实施计划的每一技术环节中,经常会面临从各种可能性中进行选择的问题,完成选择的重要依据和准绳,是我国现行的有关环境政策、法规、制度、条例和标准.目前,我国在环境政策、法规、制度、条例和标准方面的国家一级总体系框架已形成,地方性的工作正在逐步进行和完善中,在国家级的框架结构中要为地方工作留有一定的余地和发展空间,因此,在进行区域环境规划时,既有较为固定、必须遵守的一面,也有需要根据地方实际、灵活掌握的一面,这就要求规划决策人员具有较高的政策水平和政策分析能力.环境规划的过程也是环境政策的分析和应用过程.4　结论

环境是服务于人类健康和福利以及保障经济持续发展的基础.环境规划可定义为使环境与经济、社会协调发展而对自身活动和环境所做的合理安排.它的根本目标是可持续发展;基本出发点是保障人们享用有限的环境承载力,规定人们活动的约束需求,并提出保护和建设环境的

方案.

　　环境规划的作用是促进环境与经济、社会的协调发展,保障环保活动纳入经济和社会发展计划,合理分配排污削减量,有效地获取环境效益,指导各项环保活动.

　　环境规划具有其特定的整体性、综合性、区域性、动态性以及信息密集和政策性强等基本特征,掌握这些特征并自觉采取相应的对策措施才能使制订的环境规划达到其目的,发挥其作用.

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作者简介:傅国伟(1933-),男,上海人,现任清华大学环境科

学与工程系教授,博士生导师.主要从事环境系统分析和水污染控制的教学与科研工作.先后完成20项水污染防治规划研究,8项获国家(三等)、省市(一等)、部委(二等)、市级(一等)科技进步奖.发表专著12本,论文88篇.