家庭农场扶持制度的国外经验与借鉴

湖南农业大学学报(社会科学版) 2017年4月 第18卷 第2期

Journal of Hunan Agricultural University (Social Sciences), Apr. 2017, 18(2):082–087 DOI: 10.13331/j.cnki.jhau(ss).2017.02.013

家庭农场扶持制度的国外经验与借鉴

肖化柱a,b，周清明a

(湖南农业大学 a. 公共管理与法学学院；b. 东方科技学院，湖南 长沙410128)

摘 要：家庭农场作为一种普适性的农业微观主体，资源禀赋是影响家庭农场成长及其政府干预、扶持策略的重要因素。基于资源禀赋视角分类梳理了3类国家或地区家庭农场发展及其政府扶持制度，总结了其政府干预和扶持的普适性经验，并就我国政府合理借鉴其经验开展家庭农场扶持制度创新进行探讨。 关 键 词：家庭农场；政府扶持；制度安排；国外经验 中图分类号：D035

文献标志码：A

文章编号：1009-2013(2017)02-0082-06

Foreign experience of support system to family farms and its references

XIAO Huazhu, ZHOU Qingming

(a.College of Public Administration and Law; b. Oriental Institute of Science and Technology, Hunan Agricultural

University, Changsha 410128, China)

Abstract: Family farm is a kind of universal agricultural micro-subject, its resource endowment is an important factor that affects the growth of family farms, government intervention and support strategies. Based on resource endowment, the development of family farm support system in three national or regional categories is explored, the universal experience of government intervention and support is summarized and innovation of support system to family farms combining experiences of foreign countries carried out by Chinese government are discussed in this paper. Keywords: family farms; government support; system arrangement; foreign experience

a,b

a

改革开放伊始， 我国大力推行家庭联产承包责任制，极大调动了农民的积极性，促进了农业生产的发展。但随着经济社会的进步，逐步兼业化、老龄化农民家庭分散经营对于发展规模化、集约化、商品化的现代农业的约束日益凸显。2008年党的十七届三中全会《决议》明确提出：有条件的地方可以发展家庭农场等新型经营主体。党的十八大报告和中共中央2013年1号文件进一步强调，要坚持和完善农村基本经营制度，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，要“创造良好的政策和法律环境，采取奖励补助等多种办法，扶持联户经营、专业大户、家庭农场”。世界农业发展历史也充分表明，家                                                             收稿日期：2017－03－08

基金项目：国家社科基金项目(16BJY093、BKA120087)；湖南省社科基金项目(15YBB040、16JCC056)；湖南省教育厅科研项目(15C0687、16C0790)；湖南农业大学1515人才计划项目(15RCPT02)

作者简介：肖化柱(1979—)，男，湖南邵阳人，副教授，硕士生导师，博士，主要从事农村发展理论与方法研究。

庭农场是有效的农业经营主体，其经营规模必须与工业化、城市化和社会经济的发展水平相适应。

中国家庭农场的发展尚处在起步阶段。据农业部统计，2013年全国共有家庭农场87.7万个，其中从事种植业的有40.95万个，从事养殖业的有39.93万个；经营耕地达到1 173万公顷，占全国承包耕地家庭农场的发展引起学术界对“家庭农场”13.4%[1]。

发展问题的广泛探讨，研究主要集中在家庭农场内涵与属性、比较优势、规模效益、绩效影响因素等方面[2-6]，同时分析了美国、加拿大、法国、荷兰、澳大利亚、日本等家庭农场发展的经验，如曹立杰、李由甲、朱学新、丁琳琳、丁忠民、李璞玉等的研究[7-12]。总之，学界对家庭农场的研究视角宽广，内容丰富。但既有研究也还存在诸多不足，如基于大数据的定量分析较少，典型案例研究缺乏。就国外家庭农场发展的研究而言，大多也是探讨一个或几个国家的实践经验，就政府扶助家庭农场的政策制度的专门研究文献相对缺乏。基于此，笔者拟基

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于资源禀赋视角分类梳理国外政府对于其家庭农场的扶持政策与制度，归纳其成功的经验，进而探讨其经验在我国的适用性和借鉴策略,为我国政府进一步完善家庭农场扶持政策与制度提供参考。

一、国外家庭农场及其政府扶持制度

家庭农场作为具有普适性的重要农业微观主体，在世界各国都普遍得到政府的扶持。农业资源禀赋和社会制度、经济发展水平是影响农业及家庭农场发展模式、政府干预与扶持策略的重要因素。现主要基于农业资源禀赋视角将有关国家分为资源禀赋优良、一般、较差三种类型，并从其中选取有较强代表性的国家分析其家庭农场发展与政府扶持制度的特点。

1．农业资源禀赋优良国家家庭农场及其政府扶持制度

农业资源禀赋优良国家主要有美国、澳大利亚等国家，其得天独厚的资源禀赋与条件为其家庭农场发展提供了良好保障。美国建国初期就重视发展家庭农场。虽然美国农场可分为家庭农场、合作农场、公司农场，但大部分农场为家庭农场，而且合作农场大都以家庭农场为基础，公司农场也大都由家庭农场控股，可以说，家庭农场是其最主要的农业经营主体。2010 年美国约有220万个农场，其中87%为家庭农场，其土地平均规模为169公顷[11]。

家庭农场的稳定健康发展需要在明晰土地产权基础上建立有效的土地流转机制，保障土地的有序转让。美国早期为了降低农户建立家庭农场的土地成本先后颁布了一系列法律规制，1820 年颁布新的《农业法》，确立将公有土地以低价出售给农户建立家庭农场的制度。1862 年又颁布《宅地法》，规定在公有土地上耕作5年以上的个人或者家庭可免费获赠约65公顷公有土地。随后在1873年的《木材种植法》、1877的《沙漠土地法》、1978年的《林地法》和《沙地法》等法案中，都有让家庭农场低价甚至免费得到更多土地的规定。这为家庭农场成为美国主要的农业经济主体奠定了基础。在可耕种的国有土地基本分配完毕后，美国家庭农场主要通过私有土地所有者间的买卖来实现土地产权的转移[13]。

美国政府对家庭农场扶持还体现在以下方面的政策支持：实行各种直接补贴、间接补贴农业补贴政策，为家庭农场提供多种补贴，特别是对于遭遇自然灾害而减产减收的家庭农场，由农业部技术推广局和家庭农场主管理局组织评估后予以较高额度的补贴，为家庭农场可持续经营提供必要的资金保障；基于《农场信贷法》等法律规制为家庭农场提供税收优惠。

农业是澳大利亚五大支柱产业之一，其农业经营的基本单位为农场，且95%是家庭农场(含家族成员间合伙经营的农场)，少量为合作经营农场、公司农场。就家庭农场生产特征而言，85%属于单一专业化生产型农场。2013年澳大利亚约有农场12.9万个，虽然农场数量呈现递减趋势，但随着农场平均农用地面积和农作物面积增加，生产效率和效益不断提高[14]。澳大利亚72%为国有土地，15%为私有土地，家庭农场大多是租赁国有土地开展生产经营[10

，14]

。

澳大利亚的农业支持水平低于经济合作与发展组织的平均水平，但其农业生产率高出发达国家平均水 平的20%。澳大利亚促进家庭农场健康持续发展并非通过政府给予大量补贴，而是采取以下几方面的政策措施[10]，一是财政激励政策，鼓励弱质农场退出农业。20世纪70年代先后启动“农村重建计划”、“农村调整计划”，采取提供资助、贷款以及福利等措施，鼓励没有生存能力的农场退出农业。20世纪90年代则进一步通过修订农户援助系列法案，并调整资助额度，政府设置“农场主经营重新启动”项目，对资产规模较小(9万澳元以下)、想退出农业的农场主给予高达一年收入的补贴。二是给予具有一定生存能力和发展前景的农场资助和税收减免，以帮助其调整债务，改善生产经营，并增强其现金储备及抵御风险能力。如对农场主征收的所得税予以优惠(鼓励农场主在丰年将税前收入存入该计划，其可用于抵消农场商业贷款，即可享有80万澳元以内、12个月的存款税收优惠，在亏损年份农场主需要提款时，其付税按取出金额及本年收入之和计算，以利于其调整盈亏，减少税赋，提高可持续性和抗风险能力)，同时对其购买农机、柴油以及售卖自产的农产品免征销售税；减免农场新修水利设施的有关税收；为

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了增加就业和扶持营业额200万澳元以内的小型家庭农场发展，对其实施新的减税政策；政府还实行平均税计划，农场当年纳税额按前10年收入的平均数计算，如果年收入低于前10年平均数则按当年收入的一定比例纳税；缩短其生产设备折旧年限，提高其折旧率以增强农场融资与竞争能力。三是加强教育培训，提高农场决策和管理能力。20世纪90年代以来，为了应对全球化竞争的挑战，政府先后启动“农场产业管理计划”、“农场经营改善项目”，对农场主及骨干进行农业技术推广、产品质量和销售、财务与人力资源管理、风险控制、自然资源保护等方面的知识与技能培训，或为其教育培训提供资助，协助和指导其完善农场发展计划，以增强农场应变能力和经营效益。同时，为气候异常区域农场提供“专业咨询和规划资助”，包括应对气候变化的专业咨询，以降低极端性天气的负面影响。四是支持和引导金融服务主体为家庭农场提供“一揽子服务”，包括农场设备和农产品抵押贷款、财务管理、外汇与期权交易代理、自然灾害、人身意外和财产等风险管理等多方面服务。基于政府的优惠政策和“托底”角色，家庭农场大多通过银行、保险公司的相关业务便可获得良好的金融服务并实现风险控制。政府的金融方面的“托底”扶持政策主要有：为遭灾受困的农场提供救济金、利率补贴或销售优惠，同时为农场主提供收入补贴和医疗健康服务。实施农场金融支持援助计划，为财务困难的农场提供短期经济援助。政府实施严格的农产品进口检疫制度，以防止外来农畜疫病的侵害和外来生物的干扰，有效控制病虫害，确保生物安全。

2．农业资源禀赋一般国家家庭农场及其政府扶持制度

农业资源禀赋一般国家以法国、德国等为代表，其家庭农场的主要特点是以土地私有制为基础的兼具规模和效率优势的中型家庭农场。中小型家庭农场是德国农业经济发展的主体，2007年德国占地30公顷以下的小型农场为64.3%，30～100公顷的中型农场为27.2%，100公顷以上的大型农场为8.5%，中小型农场数量达到91.5%[15]。德国在家庭农场形成过程中通过实行土地整理措施为农场规

模扩大提供了强力基础。明晰的土地产权制度使土地交易和租赁市场非常活跃，有利于家庭农场规模的扩大；政府政策资金的大力支持为家庭农场发展提供了强力支撑；完善的农业教育体制为农场发展提供了高素质的劳动力。

法国政府主要通过扶持政策激励家庭农场经营者提高农业生产规模。其通过国会立法和相应的政府机构管理来保证土地私有的产权得以确立，并对农业经营进行补贴；通过农业扶持和信息平台的搭建降低家庭农场经营的成本。政府通过鼓励投资和金融借贷，改善家庭农场融资难题。通过提供各种优惠补贴政策直接或者间接地推动家庭农场发展，如通过财政、税收和信贷等渠道诱导家庭农场主适度扩大经营和产出规模，提高规模经济效益。法国政府通过为家庭农场发展提供完好的制度条件，并与日趋完善的农村社会化服务体系相融合，推动家庭农场经营各个环节的产出效应。

3．农业资源禀赋较差国家的家庭农场及其政府扶持制度

农业资源禀赋较差的国家主要为丹麦、日本、以色列等国家，其国土面积小，农地规模有限。丹麦虽然自然资源匮乏，但其家庭农场发展十分成功，享有“农场主王国”的美誉。约有6.7万个家庭农场，平均每个农场拥有40公顷土地，其农产品远销世界170多个国家和地区[11]。丹麦家庭农场的健康发展与其政府重视农业合作社建设、大力发展环保农业和农业社会化服务等一系列政策不无关系。农业合作社通过系统、专业、多元的服务，帮助家庭农场有效规避分散经营的风险，最大限度地获取规模经营的效益。基于发展环境友好和资源节约农业的诉求，丹麦法律严格规定家庭农场的生产经营规模，并鼓励家庭农场将种植与养殖业有机结合，将尿粪等有机肥料进行发酵处理后还田利用。这不仅有效降低了化肥用量，节约了生产成本，而且提高了农产品质量，保护和改善了生态环境。丹麦家庭农场的迅速发展还得益于完善的社会化服务体系。如设立专门农业抵押银行等金融机构，主要负责为农场主提供生产经营所需的金融服务；制订一系列农业保险政策和制度，主要面向家庭农场提供

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大灾保险、止损再保险等农业保险服务；同时政府还通过农业合作社及其技术推广、农业咨询、教育培训等方面对家庭农场提供资金及技术支持。

以色列也是水源、耕地等农业资源十分匮乏的国家，却创造了农产品自给率达95%且有大量水果、权的合法有序转让，以实现土地这一农业经济的核心要素通过市场机制得以高效合理配置。美国颁布的《宅地法》就为家庭农场成为其农业的经营主体奠定了法理基础。美国干预和扶持家庭农场发展主要的政策工具是农业法案。从1933 年《农业调整蔬菜等出口的奇迹。显然，以色列的农业奇迹是建立在其家庭农场稳健发展的基础之上的，而其家庭农场的成功则得益于政府的政策和完善的农业服务体系[11]。特别值得一提的是，以色列政府十分重视农业推广，农业部设置有农业推广服务中心，高学历的推广人员都是某领域的专家，其工作主要是向农场主传达国家政策和经济信息，为农场主直接提供农业生产经营与技术方面的服务，为农场主提供生活与消费指导。他们为家庭农场提供的指导、培训、示范等服务大都是免费的，这为家庭农场发展尤其是传统农民的改造和转型提供了有力保障。

日本因为人地矛盾相当突出，在二战后通过农地改革逐步形成了小规模家庭经营为主的“小农经济”格局。1950年日本有593.1万农户，户均耕地面积约0.87公顷，四分之三的农户耕地面积不足1公顷[16]。随着20世纪60年代经济的快速增长和工业化的推进，日本农民兼业化、农业劳动力老龄化、农地抛荒现象严重，为此，政府新颁《农业基本法》，修改《土地法》，废除了对农地规模持有量上限为3公顷的限制，鼓励出租和承租农地，对达到一定规模的给予补贴，引导农户扩大经营规模，鼓励小微型家庭农场转变为能够获得与非农产业的劳动所得差不多收入的“适存农场”。这些法律和政策的实施产生了明显效果，2010年日本家庭农场经营规模在5公顷以上的家庭农场占45%，20公顷以上的家庭农场占到26%[16-17]。

二、国外政府扶持家庭农场的基本经验

1．加强立法工作，不断完善其与家庭农场发展目标相匹配的法律制度

家庭农场的健康发展需要以明晰而稳定的土地产权、土地流转等法律制度作为基石，因此许多国家将农业土地法律制度作为家庭农场扶持政策的核心，通过加强立法，完善法律制度确保土地产

法案》至2014 年的《食物、农场及就业法案》，美国先后颁布了17 部农业法案，建立了一系列农业生产制度与保护项目，其中有关家庭农场的制度与项目主要集中在以下方面：激励家庭农场加大投资，保障农业生产和农场生产经营持续稳定发展；增加对家庭农场的补贴，促进农场增收；支持中小家庭农场发展；强化对农场生态环境和农地质量的保护，构建农产品安全网。德国为摆脱小农经济的羁绊，推动家庭农场规模经营和发展现代农业，于1953年颁布了著名的《土地整理法》，1976年进一步修订该法，同时各州政府也据此制定了配套的地方法律法规，成功实现了农地整理、家庭农场规模经营和农村生态环境保护的预期目标。总之，为了实现家庭农场阶段性政策目标，很多国家都十分注重立法，通过颁布新法和修订既有法律，完善法制体系来推动家庭农场扶持政策的落实。

2．适时政策引导，为实现家庭农场发展目标提供足够激励

不少国家的政府适时调整农业及其土地政策，对农业土地经营规模由限制到逐步放开，鼓励农户适度扩大规模经营，如法国曾以小农经济著称，是西方资本主义国家中农业最落后的，土地规模在10公顷以下的小型家庭农场约占56%。为了鼓励家庭农场扩大经营规模，法国政府采取了一系列新政策，包括农地政策、人口政策、信贷政策、价格政策等，取得了明显效果。1975年法国家庭农场平均

规模由1955年的14公顷扩大到了21.3公顷。1960—1976年，法国共有260万公顷土地转入大中型农场[17]。又如丹麦，为了引导家庭农场发展资源节约和环境友好型农业，政府对其予以有效的产业政策引导，进一步提升了家庭农场生产的科技水平和经营效率，成为欧洲家庭农场发展的典范。

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3．健全社会服务体系，为家庭农场经营水平和效率提供保障

随着工业化和城市化的发展，农业人口和劳动力逐步减少，而家庭农场经营规模扩大，家庭农场对于社会化服务的需求日增，需要大量的种子培育、技术指导、农机服务、农资供应、产品运输及销售、金融保险等方面的专业社会化服务。因此，中国各级政府扶持家庭农场的政策制度还有待完善。既有的扶持政策集中在以下三个方面：鼓励和支持土地承包向专业大户、家庭农场流转，发展多种形式的适度规模经营；采取培训、奖励、补助等方式激励家庭农场集约经营，提高经营管理水平；在加大农业补贴力度方面，新增补贴向家庭农场倾斜。在经济全球化日益深化的背景下，中国家庭农无论农业资源禀赋强弱，凡家庭农场发展绩效显著的国家，无一不致力于完善社会化服务体系，为家庭农场提高经营效率和市场竞争力创造良好的外部条件。许多国家的家庭农场大多只要与专业社会化服务主体签订了购买合同即可稳定地获得优质的专业服务，从而规避农资和农产品等市场价格波动风险，确保基本经营收益。

4．强化教育培训，培育现代的家庭农场经营者 相对于传统农户经营而言，现代家庭农场对经营管理者提出了更高的职业素质要求。没有较高专业技术素养和生产经营管理能力的农民是难以胜任农场主的。因此，很多国家尤其是发达国家对家庭农场主和经营者都有明确的资质要求，十分重视农民教育培训，并取得了良好效果，其中德国是最为成功的典范。在政府强有力的支持下，家庭农场经营者实现了农业职业教育培训后持证上岗，其农业从业人员素质不断提高，农场主大多是具有学位的农业专业人才。其主要的经验是大力发展包括初级、中级和高级三个层次紧密衔接的农业职业教育。初级农业职业教育的重点是实践操作技能培训，合格者即可取得职业资格证书，开始从事农业生产经营。完成初级农业职业教育后方可接受中等农业职业教育，中级教育主要学习经营管理。在完成中等农业职业教育培训并工作一年后可接受为期1年的高级农业职业教育，主要学习企业管理和营销。另外，还开展谷物种植、畜牧、园艺、花卉、农机等各种职业技术培训，满足家庭农场经营的个性化需求。有效的职业教育培训提高了农业从业人员的素质，为其家庭农场和农业的高水平发展奠定了坚实基础。

三、国外政府扶持家庭农场经验的借鉴

当下，中国家庭农场的发展仍处于初级阶段，

场发展的主要目标是诱导家庭农场在适度规模经营基础上，提高集约经营水平和市场竞争力。为此，政府应基于阶段性的农业和农场发展目标，借鉴国外政府扶持家庭农场的成功经验，进一步创新扶持家庭农场的政策制度。

1．尽快建立中国特色的家庭农场法律制度体系 市场经济是法治经济，家庭农场作为新型市场主体，亟待依法规范治理。自2008年党的十七届三中全会提出要发展家庭农场以来，各级政府指导和规范家庭农场发展的依据主要是农业部《关于促进家庭农场发展的指导意见》2014、2015 年中央一号文件以及一些效力层次低、强制性弱、规制大相径庭的地方政府规章，家庭农场的发展可以说是处于有政策支持而国家法律制度缺失的窘境。因此，当务之急是借鉴国外家庭农场立法的经验，在构建中国特色社会主义家庭农场发展理论的基础上，厘清家庭农场的法律地位、组织形态、市场准入条件等法理问题，由全国人大制定一部《家庭农场法》，国务院据此制定《家庭农场登记管理办法》等配套法规，明确家庭农场与农户、家庭农场成员和家庭成员等关系，以及家庭农场的认定标准，对家庭农场内涵、准入条件、登记办法、土地产权、扶持制度等予以规范[18]。

2．完善推进家庭农场适度规模经营的政策 实现土地适度规模经营是家庭农场不同于传统家庭经营的重要特征。政府应该从国情出发，认真总结改革开放初期在国营农场中兴办职工家庭农场的经验，在坚持农村土地集体所有制的前提下，深化所有权、承包权、经营权分置的农村集体所有制土地产权制度创新，培育农地经营权流转市场，按照依法、自愿、有偿原则，允许农户以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地经营

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权。同时，应学习借鉴德国等的经验开展农地整理，逐步扭转农地细碎化、农业机械化程度低的局面，[2] 张帅梁．家庭农场的法律属性及市场准入问题研究

[J]．中州学刊，2015(4)：62-66．

为家庭农场发展适度规模经营创造条件。

3．构建健康有序的社会化服务体系

社会化服务体系是实现家庭农场专业化、集约化、规模化经营的必要保障，应基于国情学习外国利用农民合作社为家庭农场提供社会化服务的成功经验，引导农民专业合作社为家庭农场提供农资供应、技术推广、产品运输、加工、销售等方面的服务。同时，要以政策引导金融机构、保险公司、科研院所、农业产业化龙头企业等市场主体为家庭农场提供优质的专业化服务，创新统分结合的双层经营体制，鼓励农村集体经济组织和农村社区发挥优势为家庭农场提供服务，以此增添农村集体所有制经济活力。总之，要打造一个以专业合作社为主的多元化的家庭农场社会化服务体系。

4．加强职业教育培训，培养高素质家庭农场经营者

造就高素质家庭农场主和经营者是许多发达国家扶持家庭农场的重要方式。目前，国内家庭农场经营者整体素质偏低，加强现有和潜在家庭农场主的培育是今后一段时期的重要任务。政府应大力支持引导有一定文化的农村青年、愿意返乡创业的农民工、有志于现代农业的大中专毕业生创办家庭农场，应结合既有的新型农民培训、“绿色证书”培训政策，建立财政专项基金，发挥和提升农民专业合作社“教育培训”的优势和功能，大力支持农民专业合作社与地方农业院校、农民职业中专与建立家庭农场经营者协同培养机制，为农场主提供完善的职业教育和培训服务。 参考文献：

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责任编辑：黄燕妮