加强行业系统消防安全管理工作探索

第３０卷第３期　景德填学院学报　Ｖ０１．３Ｏ　Ｎｏ．３　２０１５年６月　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　ＪｉｎｇＤｅＺｈｅｎ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　Ｊｕｎ．２０１５　加强行业系统消防安全管理工作探索　汪林松①　（景德镇市公安消防支队防火监督处，江西景德镇３３３０００）　摘　要：本文从加强行业系统消防工作必要性和行业系统当前工作模式出发，分析笔者所在地区行业系　统消防管理存在的主要问题及改进消防工作的方法和建议。　关键词：行业系统；消防管理；探索　中图分类号：Ｘ　９２８．７　文献标志码：Ａ　文章编号＿．２０９５—９６９９（２０１５）０３—０１３３—０４　《中华人民共和国消防法》明确规定消防工作按　查；民政部门需要加强福利院、敬老院等民政机构的　照“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公　消防安全管理；公安、安监等部门需要严格烟花爆竹　民积极参与”的原则开展工作，相关法律法规和一些　和危险化学品生产经营单位的安全监管；卫生部门需　行政指导、考核文件也涉及部分行业系统消防工作职　要加强医疗机构的消防安全检查。无论规模大小，如　责。但行业系统消防工作法定职责不明晰、不全面、　果把全市宾馆、饭店、歌舞厅、养老院、大中小学校、幼　不具体，有些行业系统消防工作职责规定模糊，有些　儿园、医疗服务机构及其他沿街店面、小型公共场所　行业系统消防工作职责没有相关规定，且相关行业系　统计起来，这个数字将数以万计，数量十分庞大，无论　统履行消防工作法律职责缺乏具体实施方法和违法　从工作职责还是从现实需要，消防工作都离不开各行　处罚措施，可操作性和法律约束性不强，对促进行业　业系统对本系统行业内相关单位实施严格的消防安　系统履行消防工作职责作用非常有限。　全管理。　ｌ　加强行业系统消防安全管理工作必要性　２行业系统消防安全管理工作现状　消防工作是一项全民工程。以景德镇市为例，全　２．１　目前行业系统开展消防工作主要法律依据　市面积５２５６平方公里，人口１６０万，有５１个乡镇街　《中华人民共和国安全生产法》明确了“管业务　道办、１４４个社区、６７９个行政村。受编制所限，消防　必须管安全、管行业必须管安全、管生产经营必须管　部门一线从事消防监督执法人员不足４０人，专业消　安全”大的安全原则。《中华人民共和国消防法》明　防警力根本无法满足现实火灾防控工作需要。因历　确了“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、　史和现实原因，全市各类火灾隐患大量存在，群众习　公民积极参与”的消防工作原则，但具体怎么管，管　惯性、经常性违法行为难以根除，单靠消防部门做好　什么，怎么操作，责任怎么追究，相关法律条文规定并　全市防火工作无疑是杯水车薪，难以为继，需要各部　不具体。《中华人民共和国消防法》、《江西省消防条　门“各司其职，各负其责，相互配合，齐抓共管”。如　例》对发改、财政、规划、建设、质检、教育、工商、文　财政部门需要保障消防工作必要经费；规划部门需要　物、供水、供电、通信等部门的消防工作职责也只是做　合理编制消防规划，确保消防站、消防供水、消防车通　了原则性的规定，不具体也不全面，具体如何实施、相　道满足消防工作现实及长期发展需要；文广部门需要　关责任追究并未触及，对实践操作并无强制执行力　加强歌舞娱乐场所、文物古建筑等场所的消防工作；　量。　教育部门需要加强大、中、小学校、幼儿园的消防检　２．２　当前行业系统开展消防工作主要行政指导性文　①收稿日期：２０１５—０３—１７　作者简介：汪林松（１９７８一），男，安徽潜山人，防火工程师。研究方向：消防安全。　・１３４・　景德镇学院学粳　２０１５年６月　件　为推动行业部门消防工作开展，国务院、省、市、　县等各级政府都会适时发布一些行政指导性文件或　考核办法。如２０１１年１２月国务院以国发［２０１１］４６　号文件印发了《关于加强和改进消防工作的意见》，　其中涉及消防安全行业管理部分的主要有：第四小点　“加强消防安全源头管控”和第十六小点“依法履行　管理和监督职责”；２０１３年２月份国务院办公厅以国　办发（２０１３］１６号文件印发了《消防工作考核办法》，　在总分１００分当中，“部门监管责任”占１２分；参照　国务院考核办法，各省、市、县政府下发的《消防工作　考核办法》中有关行业系统消防工作考核内容也大　同小异。无论是各级政府下发的指导意见还是消防　工作考核办法，有关行业系统消防工作方面均不具　体、不全面。从工作实践来看，行业系统消防管理还　没有真正与部门班子考核、干部评优评先等相挂钩。　２．３　目前行业系统开展工作的组织平台　行业系统管理的模式、平台各地可能并不一致，　笔者以景德镇市为例，本地行业系统消防工作主要依　托“消防安全委员会”这个平台和组织。“消防安全　委员会”前身为“防火安全委员会”，成立于２０世纪　五六十年代，２０１１年后更名为“消防安全委员会”，由　当地政府分管消防工作副市长为委员会主任，将相关　行业系统部门纳入组织平台。各相关行业系统确立　一名分管消防安全工作的分管负责人（一般为部门　副职）为“消防安全委员会”成员，由其常设机构“消　防安全委员会办公室”（设在消防部门）牵头，提请各　行业系统成员召开会议，部署工作，开展工作督导或　考评。　２．４纳入组织管理的主要行业系统　景德镇市目前“消防安全委员会”成员达３０个，　主要的成员单位有：公安、法院、检察院、安监、发改、　工信、教育、人社、国资委、房管、民政、司法、文广、卫　生、旅游、市场监管（原工商和质监合并）、瓷局、水　务、供电、治安、城管、电视台、日报社、人防、体育、交　通、财政、规划、农业、建设。基本涵盖了全市各主要　行业系统，每年可以根据部门行政调整或工作需要，　适当地增加、减少、变更行业系统单位或成员。　２．５　日常消防工作内容　“消防安全委员会”每年涉及行业系统消防管理　的主要工作有：（１）召开全市消防工作会议期间，一般　以政府名义与各行业系统签订消防工作责任书；（２）下　发文件，开展多项消防专项整治和检查，要求各相关　行业系统配合，共同做好消防工作；（３）按照政府下发　的《消防工作考核办法》对相关行业系统消防工作开　展考评。从每年工作模式综合分析：行业系统主要根　据消防部门的工作建议，在政府分管消防工作领导的　统一指挥下，按照行政办公方式开展工作，自由灵活　性很大。　３　当前行业系统消防安全管理工作存在的突　出问题　３．１　行业系统消防管理职责不明晰　行业系统开展消防工作依托的“消防安全委员　会”组织本身缺乏人员、经费、办公地点等支撑，日常　工作主要靠其常设机构“消防安全委员会办公室”　（消防部门）的工作建议和行政长官（政府分管消防　工作领导）的个人意志，造成的弊端是：各行业系统　开展消防工作都需要消防部门发挥主“推手”作用。　任何一项消防有关工作，从文件起草、会议部署、督导　考评、总结通报，消防部门都需要全程跟踪投入，其结　果是消防部门因警力不足、时间不足、经费不足等各　种原因，最终显得“力不从心”，而众多的行业系统往　往觉得消防工作“事不关己”，或多或少“漫不经心”。　行业系统消防工作职责、工作实施、责任追究没有统　一“标准”，过多地依赖消防部门的“推动”和政府领　导的“重视”，造成各行业系统消防工作随意性大，工　作积极性不高，而消防部门陷入了“什么都需要管一　不堪重负一什么也管不好”的怪圈。几乎在任何一　起火灾事故责任追究方面，消防部门都“难辞其咎”。　３．２法律依据和责任追究不充分　前文说过，国家一些法律法规、行政指导文件都　对行业系统消防工作做了一些原则性规定，但具体操　作性不强，特别是对违法后果未做规定。在工作实践　过程中，除非发生某种特别重大消防责任事故，一般　很难追究相关行业系统“不作为”的法律责任，在日　常消防管理工作当中，笔者也从未遇到因“消防行业　管理不到位”追究相关行业系统相关人员法律责任　的行政处罚案例，行业系统“做”和“不做”差别不大，　消防部门无法在法律层面进行行政处罚。在大部分　政府领导、行业系统或其他相关人员理念中：任何消　防工作责任追究，首先追究的是消防部门责任，行业　系统责任追究往往靠后。“有个高的顶着”，在实际　消防工作当中，各行业部门开展消防工作或多或少存　在被动应付的现象。而在近几年火灾事故责任追究　过程中，消防也是被追究责任较多的部门。如在　２０１３年“６．３”吉林德惠宝源丰禽业有限公司特别重　大火灾事故责任追究过程中，被提起公诉的１１名公　２０１５年第３期　汪林松：加强行业系统消防安全管理工作探索　・１３５・　职人员当中，其中负责消防行政许可、日常消防监督　管理的公安、消防部门人员共占７名，政府领导１名，　建设、经贸、安监等行业系统人员只占了３名。在　２０１４年“８．２”江苏昆山爆炸事故责任追究过程中，除　给３５名地方党委政府及其有关部门工作人员分别给　予相应的党纪、政纪处分外，被采取司法措施的１１名　人员当中，消防部门工作人员占了３名，环保、安监等　行业系统部门相关人员４名，在这样一起安全生产爆　炸事故当中，消防依然是被追责严重的一个部门。消　防工作原则中“部门依法监管”中的“法”这一环的严　重缺失，造成了消防部门需要“积极推动行业部门开　展消防工作”，才能尽可能地减少自己的工作量、规　避自己的法律责任，这不能不说是我国目前消防工作　中一个很大的缺憾。　３．３所依托的组织工作操作性不强　在实践工作过程中，“消防安全委员会”因缺乏　专门的人员、经费、办公地点来开展工作，以其名义开　展的任何消防工作最后还是需要消防部门来组织实　施。如“消防安全委员会”相关文件不能通过政府的　公文流转系统发布，所有文件基本靠消防部门上门送　达；在会议通知过程中，消防部门需要安排每个会议　细节；在上级督导考评过程中，文件拟定、行程安排、　住宿就餐皆是消防部门主责承担。这样做给行业系　统的错觉就是：“消防安全委员会”的工作就是消防　部门的工作，行业系统所依托的“消防安全委员会”　组织作用发挥不明显，相关工作几乎变成了消防部门　“单打独斗”。　３．４工作奖惩不充分　工作积极长久的开展离不开精神、物质方面的刺　激。“消防安全委员会”每年会评选出一批消防工作　“先进单位”和消防工作“先进个人”，但评选出的先　进单位或个人并无实际的物质奖励，纯粹是单位或个　人荣誉。在实际工作当中就有地方单位代表反映：　“安全生产委员会”评选的安全生产“先进单位”全体　员工可以多奖励一个月工资，“消防安全委员会”评　选的“先进单位”并无这方面的优势。这些方面都很　大地制约了有关单位和个人开展消防工作的积极性。　３．５消防培训不到位　消防工作需要一大批从事消防工作的“熟手”，　这离不开长期的学习和实践培养。而行业系统工作　庞大，一些工作都是行政办公室或综治人员兼任，有　些更是临时指定人员，消防工作素质不高，工作经验　不足，这就需要通过各种途径，加强消防业务培训，提　高人员消防工作素质。而《中华人民共和国消防法》　对行业系统的培训没有专门规定，《江西省消防条　例》第五十一条虽然规定了“机关、团体、企业、事业　等单位消防安全责任人、消防安全管理人员”应当接　受消防安全教育培训，但并没有规定不接受消防培训　应承担的违法后果，造成行业系统参加不参加消防培　训“无所谓”。在实际工作当中，消防部门培训需要　“上门推销”，有些行业系统因时间、场地、人员难以　相对集中等各种原因对消防培训一拖再拖或干脆置　之不理，造成了行业系统相关人员很少接受到消防专　门培训。　４改进工作的意见和建议　４．１　修改现行法律法规或加强行业系统消防工作立　法　首先要从《中华人民共和国安全生产法》、《中华　人民共和国消防法》等上位法方面明确行业系统的　工作责任、违法后果。更进一步，国家应该逐步推进　行业系统消防安全管理专门立法。在行业系统消防　工作立法或者相关法律修订过程中，不能只做原则性　规定，要明确行业系统消防工作具体责任、如何管理　及违法后果。如果上位法律不好明细，则从行政法规　或者部门规章、条文释义等方面加以补充，使其在实　践过程中有法可依、处罚有据，使行业系统在消防工　作当中有所敬畏和忌惮，从被动的“推”着做消防工　作变成主动担负起消防工作责任。而消防部门起到　培训、提醒和监督的作用，特别是能在法律层面上对　行业系统消防工作进行“监督”乃至“处罚”，从而改　变行业系统消防工作泛泛而谈、敷衍塞责、操作务实　性不强的局面。　４．２　消防部门应主动担负相应工作职责　在实践工作过程当中，有些消防人员存在这样一　种思想：认为有行业系统存在，按照“谁主管，谁负　责”的原则，行业系统内的社会单位消防安全管理消　防部门就可以高枕无忧、万事大吉了。笔者认为：消　防部门作为消防工作的主管部门，对相关消防工作存　在无法规避的责任，如消防行政许可是否合法、消防　工作监督指导是否充分、消防工作培训是否到位。　“打铁还需自身硬”，如果消防部门不能充分履职，那　相应的责任追究也就不可避免。这也是２０１３年“６．　３”吉林德惠宝源丰禽业有限公司特别重大火灾、　２０１４年“８．２”江苏昆山爆炸事故消防部门有关人员　被严厉追责的一个重要原因。　４．３改变现有消防工作模式　要合理定位“消防安全委员会”的工作职能，“消　・１３６・　景德镇学院学报　２０１５年６月　防安全委员会”作为一个消防工作联动组织协调机　构，其主要职能应该定位在消防工作组织、指导、调度　和培训，是消防工作“运动员”的常设机构。笔者认　熟的情况下，进一步加强和改进当前行业部门消防工　作有以下建议：一是建立行业系统消防工作联络人员　数据库。消防联络人员要相对固定，工作经验足、素　质高、责任心强人员优先，以更方便地推动消防工作　开展。二是修订公安部和省公安厅发布的《消防安　为其不宜充当“裁判员”的角色：一是不宜替代政府　对消防工作进行考评。消防工作考评通知和考评后　的情况通报应该由各级政府发文并组织实施，“消防　安全委员会”不宜越俎代庖，以自身名义发文组织实　施考评。二是不宜组织表彰先进。首先是“消防安　全委员会”评选先进的“含金量”不够；其次“消防安　全重点管理单位界定标准》，建议将行业系统所在办　公建筑列人消防工作重点抽查范围。这样做的好处　是：消防部门可以经常上门检查指导，增进相互了解，　加强业务指导。三是开展交叉检查考评。每项专项　全委员会”既当“运动员”，又当“裁判员”，有“一言　整治、年终检查，要将行业系统消防工作人员纳入检　堂”之嫌疑。另外，“消防安全委员会”常设机构“消　查考评组成员，交叉开展消防检查和考评，增进业务　防安全委员会办公室”宜设置在政府相关科室，不宜　水平和能力。四是定期召开联络员会议，通报消防工　设在消防部门。目前，推动行业系统开展消防工作模　作情况，研究需要部门联合解决的重大问题。五是明　式为：“行业系统一消防安全委员会办公室（消防部　确挂点行业系统消防工作人员。挂点消防工作人员　门）一政府相关科室一政府”，笔者认为应尽量减少　定期上门指导服务，收集各部门消防工作建议和意　中间环节，改变其工作模式为：“行业系统一消防安　见，帮助解决工作当中遇到的实际问题，对行业系统　全委员会办公室（政府相关科室）一政府”。在实际　人员开展消防安全培训。六是加强行业系统信息收　工作当中，如果任何检查督导考评均由“消防安全委　集上报。年初以政府《消防工作责任书》或文件的形　员会办公室（消防部门）”来居间协调并组织实施，对　式明确上报内容，如上报年初消防工作计划、每季度　工作开展非常不利。权力的本质是对权力的来源负　或半年工作开展情况小结、年终消防工作总结，要求　责。消防部门的权力不可能大于政府，也不可能指挥　工作计划切实可行，有关总结要有数字、素材，避免泛　或调度相关部门开展工作，归根结底，消防是当地政　泛而谈，并有文头、文号并加盖公章上报，避免工作形　府的一个部门，不可能从根本上推动政府、部门开展　式化，尽最大可能地推动各行业系统消防工作开展，　工作。在迎接上级消防工作督导检查过程中，也不大　减少消防部门工作压力。　可能自曝其短，给当地政府和部门添“堵”，如果不改　变这种工作格局，任何以消防牵头的考评和督导工作　参考资料：　考评很难取到应有的效果。　［１］王健林．社会消防网格化管理探索［Ｊ］．中国公共安全，　４．４培养消防工作“明白人”　２０１４（０２）．　建议在每个行业系统培养１—２名懂消防工作的　［２］麦晓琳．我国消防安全管理研究［Ｄ］．大连海事大学，　２０１２．　“明白人”，由“点”及“面”，提高行业系统消防工作　能力和水平。在行业系统消防管理相关法律还不成　［３］陈强．消防安全管理体制的探讨［Ｄ］．天津大学，２００６．　Ｐｒｏｂｉｎｇ　Ｈｏｗ　ｔｏ　Ｉｍｐｒｏｖｅ　Ｆｉｒｅ　Ｓａｆｅｔｙ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｏｆ　Ｉｎｄｕｓｔｒｙ　Ｓｙｓｔｅｍｓ　ＷＡＮＧ　Ｌｉｎ—－ｓｏｎｇ　（Ｆｉｒｅ　Ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ　Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ，Ｐｏｌｉｃｅ　Ｆｉｒｅ　Ｂｒｉｇａｄｅ　ｏｆ　Ｊｉｎｇｄｅｚｈｅｎ　Ｃｉｔｙ，Ｊｉｎｇｄｅｚｈｅｎ，Ｊｉａｎｇｘｉ　３３３０００）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｎ　ｏｒｄｅｒ　ｔｏ　ｉｍｐｒｏｖｅ　ｔｈｅ　ｆｉｒｅ　ｓａｆｅｔｙ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｏｆ　ｉｎｄｕｓｔｒｙ　ｓｙｓｔｅｍｓ　ａｎｄ　ｔｈｅ　ｃｕｒｒｅｎｔ　ｏｐｅｒａｔｉｎｇ　ｍｏｄｅ　ｏｆ　ｉｎｄｕｓ．　ｔｒｙ　ｓｙｓｔｅｍｓ，ｔｈｉｓ　ａｒｔｉｃｌｅ　ａｎａｌｙｚｅｓ　ｔｈｅ　ｍａｉｎ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ｅｘｉｓｔｉｎｇ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｆｉｒｅ　ｓａｆｅｔｙ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｏｆ　ｉｎｄｕｓｔｒｙ　ｓｙｓｔｅｍｓ　ｉｎ　ｔｈｅ　ａｕｔｈｏｒ’Ｓ　ｗｏｒｋｉｎｇ　ｄｉｓｔｒｉｃｔ，ａｎｄ　ｐｕｔｓ　ｆｏｒｗａｒｄ　ｓｏｍｅ　ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ　ｔｏ　ｉｍｐｒｏｖｅ　ｔｈｅ　ｆｉｒｅ　ｓａｆｅｔｙ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｉｎｄｕｓｔｒｙ　ｓｙｓｔｅｍｓ；ｆｉｒｅ—ｆｉｇｈｔｉｎｇ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ；ｅｘｐｌｏｒａｔｉｏｎ