对城市社区服务现存问题的思考

对城市社区服务现存问题的思考

孙苑芳

󰀁󰀁󰀁内容提要󰀁󰀂城市社区服务是城市社区建设的核心内容。社区服务是在特定的社会历史条件下产生和发展的,其固有

的和实践中产生的问题逐渐积累和暴露,妨碍了社区服务的进一步发展。本文从社区入手,在对社区服务界定的基础上,进而讨论我国社区服务存在的问题以及深化社区服务的对策思路。

󰀁󰀁󰀁关键词󰀁󰀂社区;社区服务

󰀁󰀁20年的改革开放引发了我国社会的巨大变迁:经济体制转轨,人们的生活方式、价值观念的转变等一系列的社会问题。社区服务就是在这种背景下适应社会需求而蓬勃兴起的。本文试图从社区入手,就当前我国城市社区服务存在的几个问题作些思考。

家的社会整合,建立一个融传统和现代社会的有关要素为一体的地域性社会生活共同体。

研究社区服务,应紧紧抓住󰀁社区󰀁这一基本的社会学概念。社区一词源于拉丁语,含共同的东西和亲密伙伴关系的意思。1887年,德国社会学家腾尼斯(F.Tonnies)在󰀁GemeinschaftundGesellschaft󰀁一

󰀁

书中最先提出社区的概念。在现代社会学中,关于

󰀁󰀁一、社区与社区服务

󰀁󰀁现代城市社会最突出的特点之一,就是它的原子化趋势。这种生存状态尽管把个人从传统的束缚中解脱出来,但也给个人生活造成了极大的不便。市场经济中的经济交换关系是利已的考虑和计算,它的存在难以避免其不稳定性󰀁󰀁󰀁利益矛盾,甚至冲突。市场经济要追求效率,就会无情地淘汰阻碍效率提高的个人,使他们陷于贫困之中。而国家作为最具规模的科层组织则奉行󰀁普遍主义󰀁的精神󰀁󰀁󰀁按规章制度办事、不徇私情、一视同仁,国家只

能为之提供最低限度的收入保障。社区和社区服务从一开始,便针对不提供保障的市场和无力提供充分保障的国家,试图通过非市场的资源配置和非国󰀁54󰀁社区的定义,据美籍华裔社会学家杨庆教授1980

年统计,共有140多种。从定义的出发点来看,不外有两大类:一类是从地域观点出发,认为社区是在一个地域内共同生活的,人们之间利益一致,具有协调性和合一性的人群;一类是功能主义观点,认为社区是由有共同目标和共同利害关系的人组成的社会团体。20世纪30年代初,以费孝通为首的一批燕京大学社会学系学生根据腾尼斯的原意首创了󰀁社区󰀁一词,社区概念被引进中国。1986年,民政部首次把󰀁社区󰀁概念引入城市管理,旨在通过社区建设,提高人们对社会公共事物的责任意识和参与积极性,广泛发动社区成员,最大限度地开发社会资源,解决人们共同面临的困难和问题,使人们最终走上自我管理、自我服务之路。每个社区概念都有两重含义

城市管理对城市社区服务现存问题的思考

󰀁󰀁󰀁操作性定义和概念性定义。在我国,目前城市社区的界限通常是与街道的行政区划性一致。工作层面的社区包括两个层次:街道办事处(社区行政组织)和居民委员会(社区自治组织)。理论而言,社区一般是指聚集在一定地域范围内的社会群体和社会组织,是根据一套规范和制度结合而成的社会实体,是一个地域社会生活共同体。

社区服务是改革以来在中国出现的一种服务事业。这种服务主要在城市展开,故称为城市社区服务。在我国,社区服务的名称是20世纪80年代才获得广泛使用的,但是内容与其相近的󰀁民政福利性󰀁型的社会服务在新中国成立之初便一直存在。随着我国经济体制的改革,这类服务在20世纪70年代末悄然开始向新型的社区服务转变,至20世纪80年代中期迅速展开,1987年我国首次明确提出了社区服务的概念。国内目前使用的社区服务定义较多,尚未形成共识。理论上,社区服务可看作是一个过程,在这个过程中,由于参与者的相互作用,从而构成一个完整的体系。其构成要素有:󰀁社区各种组织、社区地方政府、社区居民以及掌握在他们手中的社区资源;󰀁社区服务组织;󰀁原则(如公平原则、适用原则);󰀁社区服务的输出系统,包括各类具体服务机构、服务设施、服务项目;󰀁社区服务的最终

󰀁成果。然而社区服务毕竟是社区建设与管理中同

域性五个特点,其中福利性是它的本质特点。社区服务的主要内容是:面向老人、残疾人、优抚对象等特殊困难群体提供社会福利服务;面向社区居民提

供便民利民服务;面向广大城市居民和离退休及失业人员提供社会保险管理服务;面向社区企事业单位和机关团体展开双向服务等。

󰀁󰀁二、社区服务存在的问题

󰀁󰀁分布在社区中的服务设施,活跃在街头巷尾的社区服务队伍,对保障民政对象的基本生活、改善社区居民的生活质量,促进社会稳定和发展所起的积极作用是不容置疑的。同时我们也应看到,社区服务固有的和实践产生的问题也逐渐积累和暴露,下面本文将列出其中一些问题,并对之进行分析。

1󰀁多元化的定位

多年来,我国社区服务实践由于缺乏理论上的指导,人们通常把社区服务当作一种政府工作或运动加以提倡,简单理解为它是政府为人民办好事、做实事,是一种收受性的、单向的、被动的行为,而对社区服务的本质和特征缺乏足够的理解和把握。各地举办社区服务的目的也存在明显差异,有的是为了满足社区居民的服务需求,有的是为了扩大社区贫弱群体的就业机会,有的则是为了改善基层民政工作的经济困境。这种目的的多元化使社区服务的职能共同体难以成立,社区服务的共同价值观难以形成。国家有关部委对社区服务也采取多元化的定位,如社区服务既属于社会保障体系,又属于社会化服务体系,但这两个体系能否兼容是需要讨论的。

为避免理解上的混乱和操作上的困难,社区服务应以福利性为根本,兼顾商业性。社区服务作为一种社会事业,其职能包括扶贫济困的保障功能,便民利民的服务功能以及志愿互助的社会功能。社区服务采用经营方式,引入市场机制和竞争机制,其主要目的不是为了利润,而是为了更有效地实现社区服务的福利性。社区服务也不像社会救助那样强调单纯的福利性,它还包括了方便社区群众、弥补商业服务不足,能够满足社区成员特殊需要特点的有偿服务。

2󰀁供求矛盾突出

中国作为人口最多的发展中国家,自上世纪90年代始,人口已由成年型向老年型年龄结构过渡。可以预计,随着老年人口的增加,我国传统的大家庭模式向󰀁核心家庭󰀁模式演变以及空巢家庭的增加等

󰀁55󰀁广大居民生活关系最为密切的工作,因此,在通常研究中更强调它的工作定义。加拿大的社区工作者认为社区服务(communityservice)包括三个部分:即在社区中的服务、由社区提供的服务以及为社区的服

󰀁务。三部分的重叠之处,恰恰构成了社区服务的核心部分。

按照比较权威的解释,社区服务是指在政府倡导和扶持下,为满足社区成员的多种需求,依托街道和居委会,动员社区力量开展的具有社会福利性质的居民服务业。社区服务以社区为一定的活动空间,直接针对社区的需要和问题为其成员谋求解决之方和发展之道,并对社会福利系统以支持和完善。社区服务是一种自助合作、互益共建的社会行动。它不能单纯地依赖政府或某个组织,而要充分挖掘社区的自身资源,达成广泛的关注和积极的参与,从而形成一种主动的、双向的和互益性的参与分享机制。社区服务是社区发展和提高人的社会化的一种手段。它通过互助互利服务,使不同的社会成员在广泛参与的同时,实现了人际感情沟通和利益交换。社区服务具有福利性、服务性、群众性、互助性和地

城市管理城市问题2002年第3期

因素的影响,老年人对社区服务的需求将在数量上和质量上不断提高,形成很大的社会压力。笔者建议将老年服务列为工作的重中之重,特别是社区的老年人照顾方面。与此同时,新的服务对象和服务需求也在不断涌现,如对外来流动人口的服务较为缺乏,人们对上门服务、咨询服务的需求更多等等。从服务供应能力及其近期趋势来看,似乎并不乐观。根据2001年10月上海市民政局委托上海市社会科学院社会学研究所对󰀁上海市社区服务情况󰀁的调查表明,满足居民日常生活需要,帮助居民排忧解难是社区服务的主要目的之一;而上门服务、建立社区服务网是居民希望的社区服务方式。社区服务的内容和方式要根据居民的需求不断调整。

多年来,资金缺乏一直是困扰社区服务发展的棘手问题。社区服务是一项社会福利事业,政府是社会福利的谋求和代表者。发达国家和我国的港台地区,都是以政府经费的投入为主渠道的。就目前我国政府没有足够的财力兴办福利事业,只能走社会筹集为主的路子,建立以社会筹集为主,政府资助为辅的社区服务业综合投入体制。由于法律、政策、体制、观念等方面的条件尚不具备,渠道尚不畅通,民间对社区服务的捐资兴趣普遍不足,许多社区基金难以为继。各地的社区服务投入基本上还是依靠街道一级自筹资金解决,投入非常有限。如上海的社区服务经费就以街道的经费投入和自身经营、服务的收费为主要渠道;有的社区服务向实体公司发展,但实力不强,成效不大。有的学者(徐道稳)建议建立市场化运作的社区服务基金会。他指出所谓市场化运作即基金运营资本化。基金会的奖金来源主要是政府拨款、民间捐助和基金的运营收入。基金运营要引入竞争机制,中央政府可授权成立几家社区服务基金管理公司,对社区服务基金实行资本化管理,代表基金会使用这些基金参加生产性投资以及法律允许的股票、债券等金融证券投资,收益用于社区服务。在经济法尚不完善的中国社会,这一建议似乎过于理想化,笔者认为可通过社区服务的产业化,根本而有效地解决资源紧张问题。社区服务的产业化意味着社区服务成了名副其实的第三产业的重要组成部分和一个特殊领域。政府通过出台和完善一系列优惠政策,吸引和鼓励政府有关机构、社会中介组织、企事业单位和各界人士共同投资兴建社区服务设施,发展公有民营、民办公助、股份合作制、个体私营等各种类型的社区服务事业,以弥补社区服务的资金不足,以此发展新的社区服务项目,扩󰀁56󰀁大社区服务的规模。

此外,符合服务对象需求的服务设施的供应也不足。如由于场地和房源紧张,现在上海市街道、居委会开办的服务网点90%以上是自己搭建的,不少属于违法建筑,一些设施已老化,影响社区的生活质量。其中养老院的供求情况是个比较典型的例子:在上海浦东某些设施豪华的养老院入住率极低,因为有能力支付的老人毕竟是少数;而街道办的小规模养老院则全部处于饱和状态,在外排队等候的老人成倍于已收养的老人。笔者在此建议新居住区建设与旧区成片改造的建设应同步规划、同步建设,政府应统一划拨社区服务设施建设所使用的土地。需求增长与投入不足,构成了城市社区服务的第一个问题。

3󰀁专业化问题

随着社区服务的深入开展,社区服务队伍整体素质与社区服务事业发展的要求越来越不适应,专业化问题显得越来越突出。社区服务多以满足居民日常生活的种种需要为目的,看似不需要多少知识和技能,其实不然,从发达国家的经验来看,社区服务要求从业人员具有相当的专业知识和技能。如英国,从事社区照料的管理人员、关键工作人员和照顾人员均受过水平不等的专业训练。专业化是社区服务生存的依据和发展的符身符。然而,我国社区服务工作人员主要由家庭妇女、离退休人员、下岗待业人员和有劳动能力的残疾人组成。他们大都没有接受过比较系统的社区服务工作的专业训练,不能很好的根据居民的实际需求设置服务项目和应采用的服务方式,使得一些服务设施处于闲置半闲置状态,服务质量的提高也不尽人意。我国社区工作专业人员和管理人员、专业技术人员的构成比例很低,全国119万社区服务队伍中专业技术人员和专业管理人员分别仅占10%和6%。如何提高社区服务工作人员的专业素质,培养其技能已成为一个重要议题。社区服务的专业化建设可从以下几个方面着手:建立专门的社区服务组织和服务机构,以确保工作的格式化程序;制定公认的职业规范,成立监督机构,保障从业人员合法权益的行业自律组织;对现有服务人员进行系统的岗位专业技能培训,提高他们的专业素养和服务技能,或者选送人员接受正规化教育,成为社区服务专门高级人才和骨干力量;同时还要积极吸纳相关专业的大学毕业生从事社区服务工作,以优化这支队伍的专业结构。

城市管理对城市社区服务现存问题的思考

自我服务󰀁的目的。同时由于居民的参与,可以提高

󰀁󰀁三、改进社区服务的对策

󰀁󰀁以上粗略指出了两个社区服务现存的突出问题后,笔者想就进一步推进和完善社区服务提一些对策建议。

1󰀁积极培育和利用社会团体

社区服务在发展初期由政府起主导作用是必不可少的,但国外的经验表明,开展大量、具体的社区服务的内容和项目,应由民间组织或团体来实施。作为󰀁第三部门󰀁󰀁的社会团体对完善和发展社区服务有积极重要的意义。一方面,社会团体及其活动可以成为政府领导和组织社区服务中的一项具有放大作用的机制,提高政府工作的效率,充分利用社区内的社会资本。另一方面,独立的社团组织本身就是社区凝聚力和社区认同的结果和标志。从某种意义上说,社团的形成和发展,将可能改变现行社区服务的某些被动状态。培育社区团体有三种形式:培育社区内社会团体,引进社区外社会团体以及组建社区社会团体联合会。政府可以完全根据法规和章程监督、指导和支持社会团体,给予它们足够的自我发育的空间,利用它们为社区提供的社会资本。󰀁󰀁󰀁

2󰀁广泛动员社会参与

社区服务活动缺乏广泛的社会性和群众的积极参与。社区内的居民是社区服务可开发的人力资源,然而占社区绝大部分的职业群体并没有充分发动起来,实际上他们本可以利用双休日的时间开展社会服务。群众不能主动积极参与社区服务的原因是没有较强的社区意识。所谓社区意识,就是社区居民对所在的社区的认同感、归属感、责任感和参与感。社区意识是社区的灵魂,是社区人现代文明的一种体现,是在长期的社会交往中共同孕育创造出来的,形成对某些事物的共同评价标准,相互承认作为社区成员的权利和义务,从而形成社区的群体凝聚力。培育社区意识不能只是空喊口号,这是无济于事的,具体可以从三个方面着手。首先,确保社区服务的有效性。居民当然希望从社区服务中获得实惠,能切实解决燃眉之急。流于形式的社区服务不仅是一种极大的资源浪费,而且会激发政府与居民的矛盾。政府应以为民办实事的精神搞好社区服务,再动员群众参与就相对容易了。其次,确保居民参与社区服务的决策。提高民主程度,认同居民在社区中的主体地位,才能实现󰀁自我管理、自我教育、

城市管理社区服务的质量,更好地满足居民的服务需求。但这些在实际操作中存在不少困难,主要是由于我国

长期以来由国家包揽一切,人们惯于依赖和索取,民主决策的意识并不深入人心,这有待于社会的进步和居民观念的更新。最后,确保居民参与社区服务。社区强调利用人与人之间的互助网络,发挥守望相助的力量。单纯享受服务,不向他人提供服务,难于形成社区意识。福利国家的发展,强化了󰀁纵向󰀁的国家与人民间的关系。公民对国家只肯作非常有限度的贡献和付出,却期望国家承担得更多,为此付出的代价是没有珍惜社区,发挥社区的潜在力量。这是值得吸取的教训。

注释

󰀁该书译成󰀁共同体与社会󰀁、󰀁社区与社会󰀁或󰀁礼俗社会和法理社会󰀁。从重传统、富有人情味的Gemeinschaft转为讲契约、重理性的Gesellschaft,说明了社会变迁的走向。

󰀁该观点认为这五大要素是相互作用的,将社区服务视为输入输出体系,专门研究服务输入输出的内容以及影响因素。󰀁在社区中的服务(serviceincommunity),即一定地域范围内,能为社区成员享受的服务;

由社区提供的服务(servicebycommunity),即社区服务的主体应当是社区成员包括社区组织;

为社区的服务(forcommunity),即社区服务的宗旨是为了社区的发展,而不是为个人或组织的自身利益服务。󰀁󰀂第三部门󰀁由TheThirdSector释译过来。这一术语有多种译法,如第三域、第三块。第三域是从市场、政府和社会三个领域来理解,而第三部门是从政府、企业和社会三个领域来理解的。

参考文献

1󰀁吴铎等.完善自助于互助的社会化服务体系.社区服务与现代文明󰀁󰀁󰀁上海市城市社区发展研究报告.上海远东出版,19962󰀁方明,王颖.观察社会的视角󰀁󰀁󰀁社区新论.知识出版社,19913󰀁时正新,朱勇.中国社会福利与社会进步报告.社会科学文献出版社,1998

4󰀁唐忠新.城市社会整合与社区建设.中国言实出版社,20005󰀁韩峰.社区服务.社区工作实务,上海电视大学,20016󰀁王莉娟.国内外社区服务研究.社会学,2001(3)

7󰀁吴书松,吴愈晓.上海社区服务事业发展的思考.社会学,2001(3)8󰀁徐道稳.社区服务需要制度创新.江西社会科学,2001(4)

(作者单位:华东师范大学社会学系

本文编辑:胡云)

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