我国财政体制概念新析

我国财政体制概念新析

安徽财贸学院

张术松

财政体制是财政管理体制的简称!主要包括国家预算管理体制\"税收管理体制\"行政事业财务管理体制\"国有资产管理体制\"基本建设财务管理体制等!这在我国已是定论#具体说来!可以分为四种观点$从财政体制的地位出发!把它定义为国家财政管理的一项基本或根本制度%从财政体制的形式出发!把它定义为一种规则体系或组织管理体系%从财政行为的主体出发!把它定义为国家&集体和个人分配剩余产品的具体形式%从财政活动的内容出发!把它定义为国家用以划分职责&权力和相应利益的制度#

这些观点!从各自侧面反映了我国计划经济时期财政体制的基本状况$第一!公有制几乎是惟一所有制形式!经济组织是政府附属物!政府生产和分配社会的个人生活品!因此!经济活动就是政府活动#第二!政府作为社会公共品的生产主体!拥有全部财政决定权’以下简称财政权(#政府自定税种&税率和纳税对象!自己收缴!自己使用!自己监督!换言之!政府收自己的税’利(!花自己的钱!办自己的事!因此!财政活动就是政府内部的财务管理活动#第三!实行高度集权的政府体制!下级政府是上级政府的附属物#其财政体制的致命弱点是)全国一盘棋*与财政效率无法兼顾!全靠)统一领导!分级管理*!反

复作)收*)放*调整!于是!中央政府划分财政权限!制定财政政策!进行利益分配!实现对地方财政的管理!构成了财政活动的主要内容!而财政管理体制也就是中央财政对地方财政的管理体制+由此而来!放权取向的国有企业财务管理体制改革\"预算管理体制改革\"税制改革\"国有资产管理体制改革和财政资金管理体制改革!就成为改革初期财政体制改革的主要内容+

然而!经过二十多年的改革!这种观念对于指导今天的财政体制改革和公共财政体制建设已经无能为力了+市场经济时代!公有制经济已经从政府附属物变成了独立的经济主体!非公有制经济成为社会主义市场经济的重要组成部分+第一!公共品生产与私人用品生产相分离!公共品生产依然属于政府!而私人用品生产则成为独立于政府之外的市场活动+第二!纳税人’包括法人和自然人(作为独立经济行为主体和所有权主体!他与作为征税人的政府的关系由政府内部关系转变为政府与社会的关系!无论是主动还是被动!社会公众都以纳税主体的身份参与了财政活动!为财政提供了物质基础!必然要求享有相应的纳税人权利!他与政府的利益关系!构成财政的基本关系+第三!财政收入作为一种产权!它的性质已经由与公众无关的国有产权转变为纳税人的公共产权+纳税人是它的真正主体!这一主

!\"

!\"\"#年第$%期!总第%&%’期\"

体地位需要新的财政产权制度来界定!规范和保障\"第四#公民与政府关系或官民关系#已经由干部$()*+,%控制公众的领导&服从以及恩赐&感恩关系转变为纳税人与公务员$公仆(-.-/0,+1

态分析#它是纳税人与征税人的全部互动过程#即预算!纳税!政府提供公共品!公众的公共消费的过程\"系统!体系!体制与制度等是同一系列的概念#都是0403,5的对译\"体系着眼于事物的整体性#体制是指整体的组织结构#因此#财政体制就是财政生产体系的体制#即制度化了的财政生产体系#它至少有三个层次的内容\"

.)23%的雇佣&服务关系\"第五#纳税人的出现#

使政府间分权取向的财政体制改革具有新的含义\"中央与地方的财政管理权限之争再也不是单纯的集权分权问题了#它的实质已经是财政权的民主化问题\"

上述分析说明#市场经济改变了财政的基础#也将改变财政体制本身\"为着清醒地认识我国财政体制的局限以及确立明确的公共财政体制改革目标#要求我们制定一个具有变革意义的财政体制概念\"

社会有两个生产体系#一个是生产私人用品#满足人们个人需要的一般经济生产体系#一个是生产公共品#满足人们公共需要的财政生产体系\"!与一般经济活动一样#财政活动也是一个从生产到消费的物质变换过程\"但是#财政的特征#它与一般经济活动的差别#在于它满足的是不同性质的消费需求#个人消费属于经济活动的范畴#公共消费属于财政活动的范畴\"这就是说#财政要理解为公共品的生产#而不能仅仅理解为再分配活动#所谓再分配#不过是一个为公共品生产提供物质资料的环节\"

财政生产体系是居民和政府通过政治程序联系起来的整体\"静态分析#它包括三组关系’第一#两个生产体系之间同时是纳税人与征税人之间的关系(第二#它与政治体系的关系(第三#财政生产体系内部各组成部分的关系\"动

一!财政生产方式是财政体制的基础\"一定的财政生产方式决定着一定的财政体制

社会生产体系分为一般经济生产体系和财政生产体系#是生产力发展的结果\"最初#人类直接和共同地生产公共品和私人用品#生产力的进步使私人用品生产逐渐发展为独立于共同生产的家庭生产#这就发生了公共品生产与私人用品生产的分工\"最初的分工只是时间上的区别#部分时间用于家庭的私人用品生产#部分时间用于集体的公共品生产#最后#生产力达到这样的水平#一部分人专门从事公共品生产#另一部分人专门从事私人用品生产#他们通过分工协作来满足各自对两种消费品的需要#能够提高两个部门的生产效率#增加整个社会的福利#这时候#就发生了财政活动与一般经济活动的分离#产生了专门生产私人用品的一般经济生产体系和专门生产公用品的财政生产体系\"由此可以得出以下结论’第一#一般经济生产体系是财政生产体系的基础#它的生产力水平和社会分工水平为财政生产体系提供物质条件#而财政生产体系的生产力状况又制约着一般经济生产体系生产力的发展\"

!把政府看作是公共品生产组织!是一种积极的政府观\"斯密认为!只有农业部门和工业部门的劳动创造价值!政

府不创造价值却要消耗财富!所以是必要的祸害\"没有价值理论的新古典主义单从市场失灵出发!顶多只能描述市场经济财政这个特例!并不能说明财政的共性#与$一般经济生产体系%对应的最佳用语当属$公共经济生产体系%!但公共经济的外延远大于公共品生产#概念从提出到成熟有个过程!以下的$财政生产方式%概念等亦如此&

!\"

财政中的物质变换关系和变换能力构成财政的生产力!社会公众向财政生产体系输入一定的物质财富!财政将它转换为能够满足公众需要的公共品!它的转化率就是财政效率\"财政效率决定于#社会对财政的物质供给$公众需要意愿的表达和整合$财政生产体系中人的能力素质!进行变换的决策能力和配置技术!即政府工作效率\"例如!我国经济增长潜力应该在’(以上!而实际增长为)(强!一般认为!阻碍力量主要来自政府效率太低\"第二!一般经济生产体系的产权制度是财政生产体系的产权制度的基础!它要求建立与之相适应的财政产权制度以保障整个社会生产体系的产权制度\"然而!财政权利关系不过是体现在物质利益关系上的政治权利关系!财政产权制度不决定于一般经济生产体系!而决定于这个社会的政治体系!建立在人身权利关系基础上的政治制度构成人们公共利益关系的基础!人们政治权利的差别决定着财政权的归属!进而决定着纳税人与征税人的权利和地位平等与否!财政产权界定的主体%依据%方式%财政产权与私人财产权的具体边界以及财政产权的归属!公共品分配的公平程度\"可见!财政生产作为整个社会生产体系的一个方面!不仅是物质过程与社会过程的统一!同时还是经济过程与政治过程的统一!我们把这种统一定义为财政生产方式!即关于社会公共品的生产方式\"

市场经济的财政生产方式有三个基本特征#第一!发展财政生产力即提高政府效率!要求政府持续保持高效率!这是区分现代政府与传统政府的一个基本标志$第二!财政产权的主体是公众而非政府!财政产权是公共产权而非国家产权$第三!财政权属于公众而非政府官吏!财政是民主财政而非专制财政\"这三个方面!是我国塑造市场经济的财政生产方式!建设公共财政体制的基础性任务\"

!\"\"#年第$%期!总第%&%’期\"

二!财政的组织结构是财政体制的基本框架

社会的基本构成是人与人的互动!长期的互动形成互动模式!社会公认的互动模式就是社会关系!各种社会关系的总体构成社会结构!社会体制则是固化了的社会结构\"各财政主体及其关系构成财政组织结构!纳税人与征税人的关系形成横向结构!上下级政府&广义的’关系形成纵向结构!财政结构的差别在于谁控制谁\"

财政体制的横向结构\"公共品生产者和私人用品生产者都希望获得最大化的个人利益!但政府是公共品生产的惟一组织!占据了某种垄断地位!公共品生产者利用垄断地位攫取政治权力控制一般经济生产体系!掠夺私人用品生产者的财富!是传统财政的基本特征\"资产阶级主宰一般经济生产体系之后!为了摆脱这种任人宰割的局面!他们夺取政治统治权!选举纳税人代表!组成议会控制政府!从而建立了两种生产体系的新型关系(((一般经济生产体系控制财政生产体系的关系!这就比较有效地解决了公共品生产者垄断政治权利和掠夺私人财产的问题!从而维护了一般经济生产体系的利益!同时又保证了公共品的有效和充分的供给!因而是市场经济下财政横向结构的一般原则\"计划经济是所有权和两个生产体系都没有分化!纳税人与征税人合为一体的经济!人大从属于政府!没有纳税人控制征税人的功能\"改革以后!发生了一般经济生产体系与财政生产体系的分工!纳税人与征税人的分离!但还没有建立纳税人对征税人的控制体系!财政生产体系控制一般经济生产体系的局面依然存在!结局!必将导致政府官吏以国家名义对纳税人的滥征滥课和对税&费’款的挥霍浪费或据为己有\"因此!我国财政体制改革的一个重要任务是实现一个转换!由财政生产体系的征税人控制一般经济生产体系的纳税人转换为纳税人控制

!\"

!\"\"#年第$%期!总第%&%’期\"

人大!人大控制政府\"所以!改革人大!把人大代表由政府人员充当变为真正的纳税人代表!使人大由政府控制的#橡皮图章$转变为纳税人用以监督政府的机构!是造就民主财政和公共财政体制的横向结构的必要条件%

财政体制的纵向结构\"一方面!是与提高财政生产力即财政效率相联系的公共品生产组织间的财政职能分工关系!即政府间的财政集权分权关系!国内外学者对此多有论列!故不赘述&另一方面!则是由财政权决定的对各级政府实施的纵向控制方式%财政权的归属不同!控制方式不同%财政权属于君主!必定实行自上而下的独裁控制%财政权属于纳税人!为了高效率地满足人们不同层次的公共品需要而建立不同层次的政府!同时在各个层次上实行公众对政府的控制!形成自下而上的以民主选举和议会立法为主要形式的多层次控制体系%财政民主是政府间财政分工的基础!无论美国式的分权财政!还是法国式的集权财政!任何西方政府间财政分工都建立在这一基础之上%这一基础的缺失!造成了我国财政分权的两难’一方面!在市场经济时代的我国!财政分权是保证财政效率的制度条件&另一方面!在没有民主财政且整个政府体制属于集权体制条件下实行财政分权!实际上是#收$#放$权还在中央政府的财政授权!而下放到地方干部手中的财政权!在政绩和个人利益的驱动下!将会超限度地聚敛民财或制造赤字财政!造成严重的财政浪费(腐败和财政安全隐患!同样甚至更缺乏财政效率%结果!提出二十多年的#一级政府一级财政$的财政体制改革目标至今不能实现!而县乡两级财政的欠债面高达(\")以上%所以!塑造我国财政的纵向结构!要在实行政府间财政分权的同时!把财政权由政府转移到纳税人!使自上而下的政府控制方式转换为自下而上的民主控制方式%

!\"

三!财政制度体系是财政体制的基本形式

制度是约束人们社会行为!维持社会结构持续存在的规则体系%财政制度是财政结构的规则体系!其基本制度包括纳税人权利制度(财政产权制度(政府控制制度和财政运行制度体系%财政的法律体系是层次最高!约束力最大的财政制度%

第一!纳税人权利制度!它规定纳税人与征税人的地位和关系%在财政生产体系控制一般经济生产体系的条件下!纳税人没有权利!其公共利益来自政府的恩赐%在后者控制前者条件下!纳税人作为财政权所有者!拥有决定政府财政预算(收支用途等的权利&作为财政产权主体!他是政府的雇主!拥有监督政府(选择政府雇员和选择政府监督者的权利%我国计划经济时期的纳税人和征税人都是政府!不存在公民的纳税人权利%改革至今!我国)税收征管法*包括!\"\"%年新加的第八条都不曾规定这些纳税人权利!而这些规定!是现代财政制度的核心内容%

第二!财政产权制度%财政产权制度是对财政产权关系的制度化确认!包括划分(确立(界定(保护和行使财政产权的一系列规则%国家政权结构决定着一个社会的财政产权制度%在财政生产体系支配一般经济生产体系的社会!公共品生产者以国家的名义宣布财政产权归国家所有&在一般经济生产体系支配财政生产体系的条件下!私人用品生产者以纳税人的名义宣布财政产权归全体纳税人所有!财政产权是公共财政产权%在财政运行过程中!财政产权分离为公民缴税和政府提供公共品这样两个阶段!为了保证在分离条件下实现公众的财政所有权!需要建立规范从预算到决算的全过程的民主决策和民主监督等法律体系%在我国!尚未达成财政产权归纳税人所有的共识!更缺乏实践

这一原则的法律体系!

第三\"政府控制制度!财政产权的所有权与直接运作分离\"就产生了财政产权主体控制公共品生产组织$#$政府的问题%由君主控制转变为纳税人控制是财政体制变迁的重要内容!纳税人的控制方式是实行代议制\"建立纳税人对其代表和代表对政府的委托代理制度\"包括四个方面&一是建立选举制度控制政府的人\"政府是公共品生产单位\"政府首脑如同企业经理\"政府行为属于公共经济行为\"选举的目的是为了选择优秀的公共品生产管理者’二是建立议会审议制度控制政府的事\"包括政府的规模(机构设置和工作职权’三是建立预算制度控制政府的财\"纳税人为政府的一切付费\"花钱要由纳税人批准’四是建立监督制度\"包括纳税人监督纳税人代表\"纳税人代表监督政府的制度\"使预算从审议到执行到决算的全过程都置于纳税人的监督之下%在我国\"缺乏真正意义的选举制度\"上级通过人事控制来实现对下级政府的控制被认为是最有效的管理手段’缺乏规范和权威的预算制度\")预算法*不能严格执行\"尽管)预算法*本身就有严重局限’缺乏有效的监督制度\"上级人大代表主要由下级党政干部组成\"接受退居二线的上级党政干部领导+现在地方党委书记兼人大主任\"其效果和法理依据尚待商量,\"这更适合代表政府控制纳税人%结果\"我国财政就可能成为政府官吏以国家名义实行的政府-内部人控制.!

第四\"财政运作制度\"即政府内部的财政管理制度\"主要包括预算(收支等项制度!我国学者对此研究成就颇丰!在预算制度方面\"明确了要确立完整(统一(可靠(公开的公共预算原则’区分了两个预算主体\"决定主体是能够代表纳税人意志的本级人大\"执行主体是政府而不是政府部门’提出了遵循法定预算程序的重要性!在支出制度方面\"明确了公共支出范围\"财政职能缺位

!\"\"#年第$%期!总第%&%’期\"

与越位问题受到关注’提出了要建立公共支出管理制度\"包括直线支付的政府支付制度\"遵循市场原则操作的政府雇佣制度和政府采购制度等!在公共收入制度方面\"提出了法治(公平(效率和稳定的税收原则\"形成了杜绝预算外收入和部门收入\"一切公共收入都是政府收入和以税收为主要收入形式的主张’提出了建立-一级政府一级财政\"一级收入.的分税制体系的要求!现在\"更为困难的是把它付诸操作\"这又要探讨财政运行机制&一是动力机制\"它来自各财政行为主体对公共品的需求’二是激励机制\"它使动力得以长期维持\"来自人们对公共品需求的满足程度’三是整合机制\"它解决财政运行过程中的各种矛盾’最后\"为了防止这个体系和机制不被任何个人或组织破坏\"需要有控制机制!这些机制的建立\"涉及到整个政府的运行机制和体制问题\"即对现行政府体制进行改革的问题!

结论&财政体制是以财政生产方式为基础的包括财政结构和财政制度的多层次概念!市场经济的财政体制是以纳税人地位为核心的一般经济生产体系决定财政生产体系的财政体制\"是多重体制的复合体\"从配置资源方式看\"财政是通过政府实现的资源配置\"因此财政体制是广义的经济体制的一部分’从公众参与过程看\"财政又是纳税人及其代议机构控制政府财政活动的体系\"因此财政体制是政治体制的一部分’从控制政府的方式看\"财政行为是法律行为\"因此财政体制是法律体制的一部分’从财政行为过程看\"它是从公共选择到政府决策管理的物质变换过程\"因此它是行政体制的一部分!这要求我们摒弃那种孤立(单纯(二十年前财政部门视野的财政体制概念和改革观念\"对政府体制(财政产权制度(法律体制和政治体制进行适应市场经济要求的彻底改革\"这样才能建成公共财政体制!

!\"