标签： 公共服务
● 陈伟东 张大维
摘要社区公共服务设施可以分为生活服务设施、社会管理设施和社会福利设施三类。根据社区公共服务设施的辐射率、拥有率和覆盖率等主要指标，目前，我国社区公共服务设施配置在城乡之间存在不均衡现象。完善社区公共服务设施，实现城乡统筹均等发展，在规划上，乡村应该借鉴城市配建经验，选择适当的设施项目和建设指标、适度的投资主体和建设方式，同时，还要考虑实施单元、服务半径、服务当量等相关性要素。
关键词社区；公共服务设施；城乡比较；均等化
一、问题的提出
改革开放以来，经济转型提高了人的需求层次，社会转型扩大了公共需求主体，这些都需要大量增加的公共基础设施和公共服务产品。我国现阶段正处于从初步小康向全面小康过渡、从生存型社会向发展型社会转变的时期，居民日益增长的公共产品需要与公共产品供给短缺且分配不均衡之间的矛盾已经成为现今我国社会的突出矛盾。中国（海南）改革发展研究院的问卷调查显示，高达82.0%左右的专家学者认为，现阶段我国公共服务提供存在的突出问题是公共产品供给总量不足和分配不均。[1]农村公共产品供给总量不足，城乡公共产品分配不均显得更加突出。统筹城乡发展，逐步建设完善的公共服务体系成为当前党和政府的一项重要工作。党的十六届六中全会要求“着力解决县乡财政困难，增强基层政府提供公共服务的能力。逐步增加国家财政投资规模，不断增强公共产品和公共服务供给能力。”党的十七大进一步提出“统筹城乡发展，加强农村基础设施建设。基本形成城乡协调互动发展机制，建立以城带乡长效机制。围绕推进基本公共服务均等化，完善公共财政体系。加快推进以改善民生为重点的社会建设，扩大公共服务，促进社会公平正义。”加强城乡社区公共服务设施配置建设是实现基本公共服务均等化和社会公平正义的重要方面，但由于长期忽视社区公共服务设施的科学分类和对城乡社区公共服务设施配置现状的比较分析，致使业已失衡的城乡社区公共服务设施配置很难获取合理的规划建议。
本文以社区公共服务设施为研究对象，在合理分类社区公共服务设施的基础上，通过文献研究和实证调查，分析我国现阶段城乡社区公共服务设施的配置现状，尤其是社区公共服务设施在城乡之间的均等化状况，并据此提出我国现阶段可供参考的城乡社区公共服务设施均等化的配置思路。
二、城乡社区公共服务设施的内涵与分类
社区公共服务设施，是指直接为本社区居住用地内居民提供服务的基本性、共享性设施，一般包括公共建筑及其场地，还有附属设备等。按照居住区的功能和结构，社区公共服务设施则有城乡之分，即城市社区公共服务设施和农村社区公共服务设施。建设部从城市居住区的角度，对城市社区公共服务设施在宏观和微观两个层面上进行了界定。从宏观上讲，建设部在《城市居住区规划设计规范》［GB50180－93（修订本）］中将其按使用功能分为教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮
电、社区服务、市政公用和行政管理及其他八类。从微观上讲，则是指以上八类中的社区服务类设施，包括社区服务中心（含老年人服务中心）、养老院、托儿所、残疾人托养所、治安联防站、社区组织用房和物业管理设施等。[2]（p4－9）本文认为这种从宏观和微观上的分类，虽然是居于城市社区的定位，但从基本公共服务设施均等化和农村社区建设逐步推进的角度来讲，也同样适合于对农村社区公共服务设施的分类。同时，随着我国乡镇农村逐步城市化或城镇化，借鉴国际经验，农村社区公共服务设施的分类也应该借鉴城市经验。
在宏观和微观上对社区公共服务设施进行分类外，结合现实的配置状况，还可以从中观上界定社区公共服务设施，它主要指除市（村）政公用设施[1]和金融邮电设施之外的，与居民群体生活息息相关的基础性服务设施，包括三类：一是生活服务设施，指在社区层面上配置的，通过市场提供的商业性、便民利民性、日常生活用的服务设施，如商店、超市、餐厅、洗衣店、美容美发店等；[2]二是社会管理设施，指为实现社区的社会管理功能的设施，包括社区组织用房、社区警务室等；三是社会福利设施，指为居民提供基本福利服务功能的设施，包括社区服务中心、养老院、幼儿园（托儿所、学前班）、老人护理照料室、再就业培训中心、医疗卫生服务站、文体活动设施、公共活动场所、公共图书室等。由于市（村）政公用设施和金融邮电设施一直都是政府部门规划的重点，也有较为明确的建设标准，因此，本文主要从中观层次上界定和研究城市社区公共服务设施。
三、城乡社区公共服务设施配置现状比较
从总体上看，我国农村社区服务设施配置并不完善，除社区组织（村委员会、村党组织等）办公用房等社会管理设施相对健全外，生活服务设施和社会福利设施的配置率均较低。与城市社区公共服务设施对照，则缺少诸如超市、餐厅、菜市场、洗衣店、美容美发店等生活服务设施，以及社区服务中心、劳动保障服务站、再就业培训中心、健身设施等社会福利设施，由于这些设施在农村很少存在，因此城乡之间的比较也显而易见，城市社区在这些服务设施的配置上要远远好于农村社区，城乡社区公共服务设施的配置并不均等。尽管如此，农村社区也有部分公共服务设施配置已经具备了一定的覆盖范围，本文以农村已经具有一定配置规模的医疗服务设施、老人福利设施、文化服务设施和学前教育设施等基本公共服务设施为例，比较城乡均有的社区公共服务设施的配置状况和均等化程度。 （一）城乡均有的社区公共服务设施在城乡的配置现状比较 1、城乡社区医疗服务设施配置现状比较
我们主要采用社区公共服务设施的拥有率指标，来反映城乡社区公共服务设施配置的富裕程度及其差异。[3]截至2005年末，我国城市共拥有医院（卫生院）等大型社区医疗服务机构19490个，拥有城市社区70954个，城市社区医院（卫生院）的拥有率为24.38%，即平均每100个城市社区拥有24.38个医院（卫生院）；我国农村共拥有医院（卫生院）等大型社区医疗服务机构40907个，拥有农村社区615000个，农村社区医院（卫生院）的拥有率为6.65%，即平均每100个农村社区只拥有6.65个医院（卫生院）（见表1）。城市社区医院（卫生院）的拥有率是农村社区的近4倍。由此可见，从大型社区医疗服务机构的拥有率上讲，城市社区的医疗服务机构的配置要好于农村社区。
截至2005年末，我国城市共拥有社区卫生服务站（中心）等小型社区医疗服务机构17129个，拥有城市社区70954个，城市社区卫生服务站（中心）的拥有率为24.14%；我国农村共拥有社区卫生室等小型社区医疗服务机构583209个，拥有农村社区615000个，农村社区卫生室的拥有率为94.83%（见表1）。[3]农村社区卫生室的拥有率是城市社区卫生服务站（中心）的4倍多。由此可见，从小型社区医疗服务机构的拥有率上讲，农村社区的医疗服务机构配置状况要好于城市社区。但是，由于农村社区的地域面积大、人口密度小、居民较分散，所以，农村小型社区医疗服务机构的拥有率高，并非说农村居民对医疗服务的可获得性就强，而且小型医疗服务机构的服务质量也远不及大型医疗服务机
构。
我们主要采用社区公共服务设施的辐射率指标，来反映城乡社区公共服务设施配置的可获得性程度及其差异。[4]根据就医的可获得性或可及性，可以将城乡居民获得医疗服务设施的难易程度分为可获得性强和可获得性弱两类，居民能在1公里以内到达的医疗服务设施，其辐射率就高，可获得性也强，反之则弱。根据调查发现，有81.8%的城市居民距离医疗服务设施不足1公里，而只有61.6%的农村居民距离医疗服务设施不足1公里；另外，城乡居民就医的可获得距离在1——4公里的辐射率分别占17.0%和31.6%，城乡居民就医的可获得距离在4公里以上的辐射率分别占1.2%和7.3%（见表2）。[4]由此可见，城市社区医疗服务机构配置使得居民更具有可获得性，而农村社区医疗服务机构配置使得居民的可获得性较低。
虽然从数量上看，城市社区小型医疗服务机构要少于农村小型社区医疗服务机构，但由于城市社区大型医疗服务机构的数量要相对多于农村社区，城乡人口密度等自然要素也存在较大差别，因此，总体上城市社区医疗服务机构的辐射率和居民医疗的可获得性仍然要高于农村社区。
另外，医疗服务机构的床位数在城乡之间的配置也不均等，城市社区居民的千人拥有量要高于农村社区居民。截至2005年末，我国共拥有医疗服务机构床位数3350810张，其中，城市医疗服务机构床位数2672570张，占79.76%，农村医疗服务机构床位数678240张，占20.24%，城市医疗服务机构床位数是农村的近4倍。[5]（P877）从城乡人口数与城乡床位数对比来看，占全国总人口42.99%的城市居民却拥有占全国79.96%的医疗服务机构床位资源。[5]从每千人拥有的床位数来看，全国每千人拥有床位数2.45张，其中，城市社区居民每千人拥有床位数4.66张，农村社区居民每千人拥有床位数0.78张，城市社区居民每千人拥有的床位数是农村社区居民的近6倍。[3] 2、城乡社区老年福利设施配置现状比较
截至2005年末，我国城市共拥有社区老年福利机构8141个，拥有城市社区79947个，城市社区老年福利机构的拥有率为10.18%，即平均每100个城市社区拥有10.18个老年福利机构；我国农村共拥有社区五保服务机构40907个，拥有农村社区629079个，农村社区五保服务机构的拥有率为4.72%，即平均每100个农村社区只拥有4.72个五保服务机构（见表4）。[6]（P166、170、274、278）城市社区老年福利设施的拥有率是农村社区的2倍多。由此可见，从社区老年福利机构的拥有率上讲，城乡社区的老年福利设施配置都不是很好，城市总体好于农村。[6] 3、城乡社区文化服务设施配置现状比较
社区文化服务设施在城乡之间的配置也不均衡，城市明显好于农村。城市社区除了拥有文化中心（文化站）、图书室等基础的文化服务设施外，还拥有艺术表演场所、剧场、影剧院、音乐厅、图书馆、美术馆等文化服务设施，而农村社区则只拥有少量的乡镇文化中心和文化站，很少拥有社区图书室等其它文化服务设施，即使拥有少量的文化服务设施，也一般位于乡镇政府所在地的社区，居民的可获得性较低。截至2005年末，我国共有社区文化服务设施379507个[7]，其中，城市社区文化服务设施344914个，占90.88%，农村社区文化服务设施34593个，占9.12%，城市拥有的社区文化服务设施大约是农村的10倍（见表5）。[5]（P861）从社区对文化服务设施的拥有率来看，城市社区文化服务设施的拥有率为431.43%，农村社区文化服务设施的拥有率为5.62%，也即是说，每100个城市社区拥有431.43个文化服务设施，而每100个农村社区只拥有5.62个文化服务设施。 4、城乡社区学前教育设施配置现状比较
截至2005年末，我国学前教育普及水平逐步提高，全国大中城市已基本满足适龄儿童的入园需求，同时，农村幼儿教育也呈现出了多样化的发展格局，农村学前教育普及程度也得到同步提高，但是幼儿园等学前教育设施在城乡之间的配置仍然显得不均衡。在农村适龄幼儿逐步减少、举办正规幼儿教育存在一定困难的情况下，尽管政府调整了发展农村幼儿教育的基本策略，在举办除幼儿园、学前班等主要教育形式之外，还配建或举办了季节性幼儿园、幼儿活动站、游戏小组、巡回辅导站、“大篷车”
服务等灵活多样的非正规教育形式，但农村幼儿园资源还远不能满足农村幼儿的入园需求，且数量和质量上远远不及正规化的城市幼儿园。
截至2005年末，我国共有幼儿园（含托儿所、学前班）124400个，其中，城市社区幼儿园75200个，占60.45%，农村社区幼儿园49200个，占39.55%（见表6）。幼儿园的在园幼儿共有21790300人，其中，城市社区在园幼儿5691900人，占26.12%，农村社区在园幼儿16098400人，占73.88%.[7]从城乡社区幼儿对幼儿园的拥有率来看，城市社区幼儿的幼儿园拥有率为1.32%，农村社区幼儿的幼儿园拥有率为0.31%，也即是说，城市社区每100个幼儿拥有1.32个幼儿园，而农村社区每100个幼儿只拥有0.31个幼儿园，城乡社区幼儿拥有的幼儿园资源很不均衡，城市幼儿优于农村幼儿，每个城市社区幼儿拥有的幼儿园资源是农村幼儿的4倍多。从城乡社区对幼儿园的拥有率来看，城市社区的幼儿园拥有率为94.06%，农村社区的幼儿园拥有率为8.0%，也即是说，100个城市社区拥有94.06个幼儿园，100个农村社区才拥有8个幼儿园，城乡社区拥有的幼儿园资源严重失衡，城市社区好于农村社区，每个城市社区拥有的幼儿园资源是农村社区的近12倍。 （二）农村稀缺的社区公共服务设施在城市的配置现状
如果说医疗服务设施、老人福利设施、文化服务设施和学前教育设施在农村社区的配置较短缺的话，那么其它生活服务设施和社会福利设施则在农村社区的配置就较稀缺。此处以全国百城社区的抽查和全国所有社区的普查数据为依据，分析农村稀缺的社区公共服务设施在城市社区的配置现状。 1、全国百城社区内服务设施的辐射率
2005年全国百城社区居民问卷调查[8]显示，大部分社区中与居民日常生活密切相关的社区服务设施较为齐全。在被调查的12项社区服务设施中，其中有8项的辐射率在60%以上，特别是小超市或小卖部、有线电视、美容美发店等服务设施的辐射率都很高，85.0%以上的居民选择了这3项。社区内12项服务设施的辐射率从高到低依次排序是：有线电视为91.89%，小超市或小卖部为88.46%，美容美发店为85.09%，餐厅为75.85%，菜市场为70.08%，宽带接入为67.74%，社区卫生站为66.30%，劳动保障服务站为61.40%，老人服务设施为54.46%，健身设施为53.26%，文化设施为52.55%，儿童服务设施为41.71%.由此可见，排在前六位的是生活服务设施，社区生活服务设施的配置现状较好，而排在后六位的是社会福利设施，社会福利设施的配置相对滞后。但总体来看，农村短缺的社区内服务设施在城市的辐射率均在40.0%以上，城市和农村社区内服务设施的配置并不均等，城市好于农村。 2、全国百城社区周边服务设施的辐射率
全国百城社区抽样调查还涉及社区周边（步行10分钟内所能到达的）服务设施配置状况。社区周边的16类服务设施辐射率从高到低依次排序是：药店为81.10%，餐馆为77.70%，美容美发为77.66%，医院、卫生院为74.23%，银行为74.23%，公共厕所为73.54%，集贸市场为71.82%，小学为71.82%，托儿所、幼儿园为71.48%，商场、购物中心为65.98%，公汽、电车、地铁站为65.64%，邮局、邮亭为62.20%，网吧为60.82%，音像店为59.11%，中学为52.92%，宾馆为52.58%.由此可见，社区周边的教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、市政公用及其它生活服务设施和市政服务设施的配置现状较好。农村短缺的社区周边服务设施在城市的辐射率均在50%以上，城市和农村社区内服务设施的配置并不均等，城市优于农村。 3、全国城市典型社区公共服务设施覆盖率
农村稀缺的社区服务设施在城市却有较高的辐射率。我们主要采用社区公共服务设施的覆盖率[9]指标，来反映城乡社区公共服务设施覆盖到社区的范围及其差异。此处以农村社区稀缺的警务室和图书室为例，说明农村社区稀缺的公共服务设施在城市社区仍然拥有较高的辐射率，体现城乡社区公共服务设施配建的不均等，城市高于农村。自从2000年全国推进城市社区建设以来，城市社区的社会管理设施配置取得了较大成效，除社区组织办公用房的覆盖率到达了95.15%外，在“一区一警”政策的指导下，社区警务室的覆盖率也得到了较大提高。截至2004年末，全国共有70954个城市社区，其中，有
56838个城市社区拥有警务室，警务室的社区覆盖率为80.11%，即有80.11%的城市社区拥有辖区内的警务室。社区图书室也一直是城市社区基础设施建设的重点，截至2004年末，全国共有47317个城市社区拥有图书室，图书室的社区覆盖率为66.69%，即有66.69%的城市社区拥有辖区内的图书室（见表7）。[10]
4、全国百城典型社区公共服务设施规模
我们以全国百城社区配置较差的社区室外公共活动场所为例，说明即使是配建水平不高的城市社区公共服务设施仍然拥有较大的建设规模，体现城乡社区公共服务设施配建规模的不均等，城市大于农村。据居委会问卷数据统计显示：在拥有率上，社区室外公共活动场所偏少，有15.32%的社区有2处公共场地，有3处、4处活动场地的接近10.0%，1处及以下的有21.7%，另有27.23%的社区未填；在规模上，社区室外公共活动场所面积偏小，面积在100平方以下的占27.23%，面积在301－500平方之间的占16.6%，另有34.47%的社区未填。在全国，城市社区公共活动场所平均用地面积为224.7m2，平均每千人拥有社区公共活动场地41.9m2.[8]（P32）
四、城乡社区公共服务设施配置建议
1、农村社区公共服务设施的建设标准可参考城市
城市社区公共服务设施建设主要面临的是提档升级问题，而农村社区公共服务设施主要面临的是初始配建问题。由于农村社区建设刚刚起步，农村基础设施建设也主要集中在道路交通和农田水利等方面，基础环节相当薄弱，因此，农村社区公共服务设施建设可以借鉴城市社区公共服务设施建设的经验，实现城乡一体化。一是可以参考城市社区公共服务设施项目，建立各种服务设施满足不同类别居民的需求，逐步实现设施项目的均好性；二是可以参考城市社区公共服务设施的建设指标，合理规划建筑面积和用地面积，逐步实现设施建设标准的均等性，而城市社区也应该根据需要制定新的规划标准（见表8）。[11][8]（P32）
要求政府包揽公共服务设施供给的规划决策、生产建设、运营管理全部工作。[10]（P89－93）事实上，市场经济条件下社区公共服务设施的供给和生产职能完全可以分离。社区公共服务设施规划项目的投资主体和融资渠道应该多元化，充分吸纳政府和民间的资金资源，政府投资项目还可以分为政策性和公益性两部分，采用不同的方式规划建设（见表8）。其中，政策性公共服务设施是指由政府投资、不存在需求差异性、可一步到位的社区行政管理服务设施；公益性公共服务设施是指由政府投资、用于公益服务、需根据社区人口结构和群体需求差异性来配置、但需纳入规划中预留土地的服务设施；民间性公共服务设施是指由民间投资、需根据社区人口结构和群体需求差异性来配置、但需纳入规划中预留土地的服务设施。[11]（P36）
3、社区公共服务设施建设分为两个基本实施单元
从居民的需求程度看，社区公共服务设施可分为基础性公共服务设施和配套性公共服务设施两类。基础性公共服务设施应以组团（相当于居民小组或村民小组）和小区（相当于城乡社区）为实施单元合理配置，其目的是确保在居住区建设中使这些设施的配建实现均好性，从而满足全体居民的基本需要；[12]（P128）配套性公共服务设施应以居住区（相当于城市街道和乡镇的片区）为实施单元合理配置，其目的是确保在居住区建设中使这些设施的配建实现规模效益，从而满足不同居民的弹性需要（见表8）。
4、社区公共服务设施建设实施应重点考虑的问题
（1）社区公共服务设施在全国不同区域上的建设应注意的问题
一是中央要加大对城乡社区公共服务设施建设的财政投入，增强基层政府提供公共服务能力；二是中央公共财政投入应考虑逐步实现公共服务的均等化，重点加大对农村公共服务设施建设的财政投入，
尤其是加大对东北部、西部地区的财政投入；三是中央和地方政府在加大公共财政投入的同时，应优先和重点建设居民迫切需要的社区公共服务设施项目。
（2）社区基础性和配套性公共服务设施配置应共同注意的问题
一是合理选择实施单元。我国现行居委会（村委会）管辖的区域（法定社区）在人口规模上具有多样性、差异性和复杂性的特点，许多社区并未达到或超过了规划的人口规模。在实际操作过程中，选择实施单元需要做到具体情况具体分析：一方面，规划用地内的居住人口达到居住区级的，应配建居住区、小区、组团三级的设置项目；居住人口达到小区级的，应配建小区、组团两级的设置项目；居住人口达到或未达到组团级的，应配建组团级的设置项目。另一方面，规划用地内的居住人口介于居住区和小区，或小区和组团之间的，除配建低一级应设置的项目外，还应根据所增人数和周围的设施状况，增设高一级的有关项目和增加有关指标。[13]（P105）
二是考虑服务当量。服务当量与社区内特殊人群、老年人和青少年人口比重成正相关关系，越是低收入社区，特殊人群就越多，社会问题就越多，就越需要社会救助服务，其服务当量就越大，需要社会救助设施就越多。因而在社区规划时就应该根据社区的居住群体来考虑提供相关的服务。
例如，对于低收入社区就需要在社区（小区）或居住区（街道、乡镇片区）除应按照规定标准执行外，还应根据实际情况适当增加下列服务设施的配置指标：社区保障室；社区援助设施（慈善超市等）；再就业培训中心；慈善超市以及扶贫机构等。再如，根据国际惯例，60岁以上的老年人在总人口中所占比例达到10.0%以上，则说明这个地区已经进入老龄社会。按照这一标准，我国1999年就进入老龄化社会，目前全国60岁以上的老年人口已达1.43亿，占总人口的11.0%，为亚洲老年人口的一半。[14]而我国的养老服务机构还处在供不应求的状态。目前，我国养老机构床位占老年人口的比重仅为0.84%，也就是说，1000位老人才拥有8张床位。截至2006年末，全国城市福利机构的床位只有41.9万张，农村床位89.5万张，相对于全国1.43亿老年人口而言，这样的数字远远满足不了需求。[15]在规划时，各小区（社区）或居住区（街道、乡镇片区）在老龄服务设施的配置上除应按照规定标准执行外，还应根据实际情况适当增加下列设施的配置指标：老人护理照料室；老年大学；老年活动室；小型休闲娱乐场所；养老院、老年公寓等。特别需要指出的是，歌舞厅、影剧院不宜设在组团、小区内部，而应设在居住区（街道、乡镇片区）边缘，防止噪音扰民。 （3）社区基础性公共服务设施配置应注意的问题
一是考虑服务半径和可获得性。公共服务设施的规划布局是与社区组织结构类型、小区或组团的划分、道路和绿化系统规则等相互协调的结果，公共服务设施中心的布局宜设在居民主要出行路线经过之处，考虑居民对公共服务的可获得性需求。组团级公共服务设施可根据组团级公共服务设施项目配置，均匀分布，充分考虑其服务半径。
二是考虑休闲空间的时空性特征。随着经济的发展和居民生活水平的提高，以及城市工人双休日的普及，大量农村地区逐步实现了机械化操作，城乡居民的自由时间不断增多，休闲娱乐活动不断增多和多样化。所以，目前需要有站在居民角度上的针对休息日和农闲时间的社区综合规划，或者是工作日和休息日协调的社区综合规划，配备相应的公共休闲服务设施，以满足居民日常生活行为的多样化需求。[16]（P136）
（4）社区配套性公共服务设施配置应注意的问题
一是考虑周边公共服务设施配备情况。城市社区周边公共服务设施与中心城区的距离密切相关，农村社区周边公共服务设施与乡镇政府所在地的距离密切相关，离中心城区（乡镇政府所在地）越近的区域其能够享受的公共服务设施就越多，而离中心城区（乡镇政府所在地）越远的区域所能够享受的公共服务设施就越少。这就要求在社区规划时要从总体上考虑服务设施的配备情况，对于相对离中心城区（乡镇政府所在地）较远的区域也要尽量提供相关的配套服务设施；特别是幼托、养老院、培训机构、医院等应充分考虑周边公共服务设施配置情况。
二是避免重复建设。以武汉市为例，目前武汉市正在进行街道社区公共服务设施的建设，其类似于居住区的公共服务设施的配置建设，为避免重复建设和将未来建成的街道社区服务中心的功能虚拟，应将老年大学、幼儿园与托儿所、再就业培训中心、养老院与老年公寓、医院与卫生院、社会救助设施等的配置纳入街道社区服务中心的规划中去统一安排。未来乡镇社区服务中心的建设也可参考实施。 三是对于政府投资的公共服务设施，可以采取政府规划、房地产公司或建筑公司建设，政府以成本价收购，交社区组织自主管理和使用。
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