基层党组织建设情况专题调研报告

关于对全旗苏木镇和嘎查村级组织建设情况

进行专题调研的报告

中共科左后旗委组织部

按照市委组织部《关于对全市苏木镇和嘎查村级组织建设情况进行专题调研的通知》要求，科左后旗高度重视，精心组织、周密安排，对全旗各苏木镇和嘎查村级党组织建设情况进行了调研自查，现将具体情况报告如下：

一、存在的问题：

（一）苏木镇领导班子建设方面；

一是思想解放程度不够。开拓性、主动性不足，进取精神不强，等、靠、要思想严重；部分领导干部抓工作方法老套，习惯按部就班，缺乏创新意识，没有新思路、新举措。

二是干部素质普遍偏低。基础学历本科以上的很少，从事经济管理、对外贸易、工程技术和法律专业的干部普遍偏少，真正熟悉法律法规、精通市场规则、擅长经济管理的专家型领导人才十分匮乏。部分党员干部宗旨观念和群众观念淡薄，工作方法简单粗暴，还没有完全树立服务理念。

三是后备力量不足。一方面因为基层条件艰苦，工作难度大，年轻干部不愿意到基层去。另一方面因为近年来，公开选拔的力度逐年增大，许多基层优秀年轻干部被选拔到旗直乃至市直部门。目前，各苏木镇行政编制普遍空缺。第三因为受《公务员法》所规定的身份等条件限制，旗县无权录用新毕业生，苏木镇优秀的事业编制干部也无法进入行政岗位工作，普遍造成事业编制年轻干部转行无门、升迁无望。

四是主要领导岗位干部缺乏监管。苏木镇纪检难以监督党委工作，审计部门、经管站、财政部门难以插手监督，群众更是无法监督，实际上等于自己监督自己。这样不健全的监督体系使苏木镇领导自觉或者不自觉地、主动或者被动地在行使职权的过程中出现变形、走样，造成矛盾隐患。

五是基层干部考核制度仍需完善。目前普遍侧重对班子整体和“一把手”的政绩考核，忽视了对班子成员的实绩考核。还没有建立起以实绩考核为基础，以定量考核为主，定性与定量考核相结合的综合考核体系和相关配套制度。

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（二）苏木镇政府职能转变方面； 一是行政管理职能弱化。由于林业工作站、派出所、学校、卫生院、土地所、国税所、地税所等部门管理职能上划，苏木镇政府既没人权，也没财权，职能严重削弱，工作协调难度大。另外，在管理方面严重存在着“责、权、利”不相一致的问题，本属于苏木镇政府管理的事务，但人权、财权均在上级业务部门管理，致使苏木镇政府无法发挥职能作用。

二是苏木镇财政能力弱化。农牧业税取消后，虽然上级通过转移支付的办法进行补偿，但苏木镇缺口仍然很大，仅能勉强维持苏木镇最基本的运转支出，许多欠款苏木镇无力偿还，再加之扶贫、培训、表彰、教育、修路、修建嘎查村级活动场所、文化广场等公益事业的投入，导致苏木镇财政收支矛盾不断加剧，无钱办事情况普遍存在。

三是苏木镇干部角色转换较慢。农牧业税取消后，多数苏木镇干部感到无所适从，定位模糊，不知道如何发挥自身作用，工作作风懒散，经常脱离岗位，工作期间办私事，群众办事找不到人，占位不谋事，影响党委政府形象。

四是党建人才稀缺。近年来，党建工作量和工作难度不断加大，要求各级党务干部能力素质不断提升。但目前，苏木镇已多年没有年轻干部进入，优秀年轻干部被旗直机关单位录用，基层党建后继乏人现象普遍存在。苏木镇各项工作都由党委牵头抓，抓得事太多，这个也忙，那个也急，任务一个压一个，千头万绪，哪个也抓不好、抓不实，全盘工作成效一般，管理服务质量上不去，影响着苏木镇职能转变。

（三）嘎查村级党组织建设方面；

一是部分党支部软弱涣散，战斗力、凝聚力不强。党支部书记能力素质不过硬，领导能力差，群众威信低，与村委会关系不融洽，不能发挥坚强的领导核心作用。

二是历史遗留问题多、复杂，化解难度大，造成群众上访事件多。比如，边界问题、土地分配问题、新生儿无耕地问题、外债问题、低保户、五保户生产生活问题等等。

三是活动场所利用不到位。有些嘎查村危旧村部或校舍无钱修缮，没有集体办公场所，无法召集会议、开展活动，更谈不上村民的文化娱乐活动。长期以来，“两委”工作拖拉，拧不成一股绳，村级事业发展缓慢、业绩很差。

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四是部分嘎查村财务管理混乱，账目不清，公开不及时，导致村内帮派纷争激烈，群众威信降低，“两委”干部互相怀疑、互相拆台、互相告状，形不成领导合力。

五是不少处于偏僻沙坨地带的嘎查村，交通不便、信息闭塞，农牧业基础设施建设落后，靠天吃饭的生产方式短时间内还不能有效改变，农牧民的生产生活仍比较困难。

（四）“直选”后嘎查村级组织存在的问题；

“直选”简化了提名酝酿候选人、预选等程序，比较省时省力，群众也非常欢迎。但仍存在一些问题：一是由于嘎查村委会主任直接选举产生后，心里有了优越感，使其与党支部密切配合带来了一定的难度；二是直选中的贿选更加隐蔽、更难界定，影响着选举的公正性；三是由于宗族势力、家族势力和派系观念的影响，干扰着换届选举的民主性，使一些文化素质较低、综合素质较差的人当选后无法胜任嘎查村工作；四是合并力度大的嘎查村，面积大人口多，小组之间群众互相不太了解，道听途说，有的根本没见过。选上来的干部与其他小组群众感情基础薄，面孔生，受欢迎程度不高，支持率低，打开局面比较困难，甚至有时会遭到故意敌对情绪。

二、好的经验和做法：

为有效解决上述问题，近年来，我旗深入调查研究民族地区的地域、交通、风俗人情和人口分布等特点，有针对性地采取措施，着力加以解决，并取得了一定成效。

（一）苏木镇领导班子建设方面； 实行“一把手”工程、“强班子”战略，重点选配了苏木镇党政正职，全面提升党委班子整体功能。2008年以来，做到了新提任的苏木镇领导干部全部从苏木镇内部或具有苏木镇工作经历的优秀干部中产生。先后公推直选苏木镇党委书记2名，公推公选苏木镇政府正职5名。从优秀嘎查村干部中公开选任苏木镇政府副职3名，招聘事业站所工作人员15名，从嘎查村党支部书记和基层站所负责人中选任苏木镇党委委员24名。从旗直部门选聘年轻挂职干部100名。今年，结合苏木镇党委换届，对12个苏木镇党委班子全部实行公推直选，切实把一批政治素质好、工作能力强、作风过硬、熟悉农村工作的干部选拔进了新班子。新一届苏木镇党委班子中，35岁以下的占27%，36—49岁的占65%，50岁以上的占8%；新提

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任干部中女干部占20%。通过换届，班子结构明显优化，整体功能显著增强。换届过程中，我们还将扩大党内民主和保障党员与代表权利作为主线和灵魂贯穿换届全过程。苏木镇党代会代表全部实行公推，其中50%以上的代表候选人通过扩大差额比例、竞职演讲和公开投票方式产生，代表选举差额比例达到45%。旗党代会285名代表中，基层一线代表比例较上届提高了3.1个百分点，苏木镇党代会1230名代表中，基层一线代表较上届提高了2.3个百分点。苏木镇党委、纪委委员，书记、副书记均不通过预选，直接由代表选举产生。组织党委、纪委书记和副书记以及新提名候选人进行竞职演讲和履职承诺，接受代表提问，所有候选人简介均在投票前印发。选举时适当扩大了划票间隔，实行秘密划票、公开计票。

（二）苏木镇政府职能转变方面；

充分发挥基层党组织在农村牧区社会管理创新中的核心作用。研究制定了《关于进一步加强基层党组织建设促进社会管理创新的意见》，依托旗委组织部网站和旗电视台，广泛营造了加强和创新社会管理的浓厚氛围。

一是实现了便民服务网络全覆盖。在甘旗卡、朝鲁吐和常胜等苏木镇成立了党政综合服务大厅，把与农牧民生产、生活息息相关的土地、民政、司法、计生、合作医疗、低保救助等20余项服务项目纳入综合服务大厅，变分散办公为集中办公，实行“一站式服务”。在7个群众居住比较集中的中心自然村设立了中心村综合办事处，确定便民服务日，定期组织苏木镇工作人员到综合办事处集中为农牧民提供发放补贴补助等贴心服务，密切党和政府同人民群众的血肉联系。在全旗70%的嘎查村设立了便民服务点，采取印发便民服务卡、预约服务、电话服务、党员干部进村入户服务等灵活多样的形式，积极为农牧民提供代办服务、科技服务和生产服务。在原先撤并的苏木乡镇所在地试点成立了4个农村社区综合办事处，办事处属所在苏木镇党委、政府派出工作机构，在镇党委、政府领导下，负责领导本区域内经济发展、社会管理、公共服务、党的建设及其他镇党委、政府安排部署的工作。社区成立党支部，推行“社区+党支部+经济合作组织+基地”党组织设臵模式，探索辖区内产业发展新途径，拓宽农牧民增收渠道。

二是实施了党建创新工作项目化运作。要求每个苏木镇党

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委根据本地区、本部门的实际情况，每年以项目形式提出1件以上党建工作创新载体进行申报，并制定详实的活动计划加以实施，年末由旗委组织部统一进行考评。

（三）在嘎查村级“两委”班子建设方面； 采取活化选举方式、扩大基层民主、加强队伍监管等措施，打造了一批群众信任、素质过硬的“两委”班子。

一是创新嘎查村“两委”班子选举方式。2009年，结合嘎查村“两委”换届，采取“公推直选”、“委员选书记”、无候选人直接选举党支部书记、村委会主任等多种方式，选举产生了新一届嘎查村党支部委员会和村民委员会。其中“两委”成员交叉任职440名，有41个嘎查村实现党支部书记和村主任“一肩挑”。新当选的“两委”成员中，致富能手、复转退伍军人、外出务工经商返乡人员占成员总数的84.6%。新当选的党支部书记、村委会主任、“两委”成员的平均年龄均有所下降，女性成员有所增加。

二是强化对“两委”班子的考核与监管。下发了《科左后旗嘎查村干部职业化管理实施意见》，选择双胜镇为试点镇，对全镇24个村干部进行职业化管理试点。推行嘎查村干部年度承诺制和任期目标制，建立嘎查村干部教育培训机制，实行嘎查村干部任期管理制。完善了考核评价机制，重点监管了党支部书记和村主任队伍，推动了“两委”干部优胜劣汰。推行了嘎查村干部三年任期目标和年度目标制度，实行目标化管理与“三个双”活动有机结合，通过公开年度承诺，跟踪监督的办法，把干部承诺与管理有机结合，干部述职与党员群众评议相结合，报酬待遇与年度实绩相挂钩，强化平时监控和年度考核结果兑现奖惩，推行村务、财务和党务公开，加强党员监督和群众监督，进一步规范嘎查村“两委”关系，促使嘎查村干部进行深入思考，理清工作思路，明确工作重点。

三是重点建设非党村委会主任队伍。启动了非党嘎查村主任转化工程和嘎查村主任后备干部培养工程，与旗民政局联合下发了《进一步加强嘎查村委会主任队伍建设意见》。建立健全了非党村主任优先发展机制、结对帮带机制，细化了嘎查村委会主任工作考评机制，把非党村委会主任作为发展党员的重点对象，邀请非党村主任参与党务工作，参加党支部“三会一课”等活动。由苏木镇场党委成员和嘎查村党支部书记与非党

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嘎查村主任结成对子，着力拓展非党嘎查村主任入党渠道。同时，注重培养嘎查村主任后备干部，把种养能手、经济能人以及在群众中威望较高的优秀分子发展成党员，把年轻有文化的党员培养成致富能手，把带头致富能力强和带领群众致富能力强的“双强”型党员培养成“两委”班子后备人选。

四是严格执行“5＋2”民主决策机制。健全以党支部、村委会、村民会议、村民代表会议、村民小组为主体的嘎查村民自治组织体系，做到“5+2”民主决策机制流程图上墙、内容进课堂，做到运用自如，记录存档。确定双胜镇为全旗村级民主自治工作示范镇，每个苏木镇以困难较多、矛盾突出的嘎查村为重点，建立和完善了嘎查村党支部和村委会合作分工制度、村民代表会议议事规则、村内重大事务决策程序、村民自治章程、财务管理制度和党务、村务、财务公开制度，形成党组织领导的充满活力的村民自治机制。在党员较少的常胜镇敖包嘎查、车家嘎查和吉尔嘎朗镇达巴岱嘎查，试行了嘎查村党支部设支部书记，不设支部委员，村级重大事项首先由党员大会讨论表决提议的做法，强化了党对农村工作的领导，调动了党员参与党内事务和村务管理的积极性。

（四）在党建典型建设方面； 实施先进提标、中间上档、后进转化的基层党组织分类管理机制，逐年提升了各类党建典型的整体水平。

一是实施了“3626工程”。按照“抓两头、带中间、打造亮点”的思路，重点抓了“30个嘎查村党建综合示范工程”和“60个嘎查村党建综合示范提升工程”及“26个相对后进嘎查村转化工程”，鼓励30个先进党支部巩固和提高工作水平，努力建设科学发展示范嘎查村。推动60个第二梯队党支部围绕薄弱环节进行重点突破，尽快提升跨入党建综合示范嘎查村行列。对倒排10%的26个后进党支部，采取了下派党支部书记，选派工作组驻村指导、争取包联单位项目扶持、强化教育培训力度、选拔培养优秀后备干部等多种措施，通过帮信息、帮思路、帮技术、帮资金，全面促进后进支部转化。制定下发了《相对后进嘎查村班子集中整顿专项推进方案》和《关于结对帮扶后进嘎查村做好整顿转化工作的通知》，结合百名干部下基层活动，为每个后进村派驻了一名后备干部，明确了

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26个结对帮扶单位、联系人及整顿转化措施和时限，重点抓好了相对后进嘎查村的整顿转化工作。

二是大力实施“基层党建品牌工程”。按照“一个苏木镇党委一个品牌，一个嘎查村党支部一个特色”的目标，制定了《农村牧区基层党建综合示范点创建工作实施意见》，明确了三年典型创建目标任务，打造学习创新型、服务绩效型、和谐发展型、产业发展型、党建示范型和民主管理型等“六型”镇村党组织。在每个苏木镇重点打造了2—4个特色典型村。继续打造了“五线”党建工作示范带和“二区一带”，把100个党建示范嘎查村和种养殖专业嘎查村串连起来。甘旗卡镇好力保村被评为全国先进基层党组织，双胜镇党委被评为自治区级先进基层党组织。2008年以来，筹资300余万元，重点打造了翁斯嘎查、散都嘎查、公司嘎查等典型。

三是重点建设“三级联创”综合示范典型。通过嘎查村的自身努力和市直包联单位的积极帮扶，7个嘎查村都有了新的变化，增强了活力，发挥了综合示范的带动作用。

（五）在党员队伍建设方面； 从严把关、加强监管，加大教育培训力度和关怀帮扶力度，时刻让党员感受到党组织大家庭的温暖。

一是严把党员发展“质量关”。按照“坚持标准、保证质量、改善结构、慎重发展”的要求，采取统一培训考试、统一工作流程、统一谈话的“三统一”措施，严把发展新党员入口关。统一制作发展党员工作流程图、入党积极分子考核表、入党志愿书、公式结果报告单、政审材料、票决结果汇总表、转正申请书等材料，对积极分子进行一年以上培养、考察和集中培训，然后征求党小组、培养联系人、党内外群众意见，由党支部委员会集体讨论确定为发展对象。发展对象再经政审、公示、党员大会票决和所在党委预审后，进行入党谈话，最后经所在党委审批才能被发展为预备党员。

二是分类教育、管理和培训党员。根据不同类型、不同层次、不同岗位党员干部的实际需要，采取菜单式培训、双向选择培训、生产一线培训等形式，有步骤、有重点地进行分级、分类培训。制定下发了《科左后旗2010—2013年党员教育培训工作实施意见》，明确了今后一个时期党员教育培训指导思想、工作重点和目标任务。2008年以来，依托旗镇两级党校

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培训基地，以党的理论政策为主要内容，培训党员干部近万人次；依托旗职业技术学校党员技能培训基地，以专业技能培训为主要内容，培训各类党员2000多名；依托嘎查村远程教育培训基地，培训农牧民党员2万余人次；依托甘旗卡镇好力保村和朝鲁吐镇朝鲁吐嘎查育肥牛养殖基地和常胜镇常胜村设施农业种植基地，在生产一线培训和培养农牧民实用人才1500余名；采取每人补贴5000元的办法，选派了60名农牧民党员和积极分子到开鲁县进行为期半年的住户劳动。组织党务副书记和组织委员80余人次，到青岛、赤峰、沈阳等地进行了学习考察。实现了嘎查村党支部书记、村主任每年轮训一遍，有效提升党员队伍整体素质。今年，结合庆祝建党90周年，投入40余万元，表彰了全旗先进基层党组织70个、优秀共产党员100名和优秀党务工作者工作50名。

三是健全党内约束激励关怀帮扶机制。在旗委组织部和各基层党委成立了35个党员服务中心，充分发挥维护党员权益、救助和服务党员等作用，探索了党员教育管理和服务关怀的新途径。制订了《农牧民党员星级管理办法》、《农牧民党员分类评议办法》和《不合格党员处臵办法》，全面开展了农牧民党员责任区活动，实行了党员联户包片制度，实现了党员分类评议。实行了流动党员报到补助制度，在北京、天津、沈阳建立了外出务工党员服务站。制定印发了《科左后旗离任嘎查村（居委会）干部生活补助暂行办法》，对全旗任职年限连续15周年以上的813名正常离任嘎查村（居委会）干部、每人每月补助60元，年补助金额59万元。采取财政拿一点、单位和党员捐一点、党费出一点的办法，建立了贫困党员救助基金，累计筹集资金60万余元，对215名特困党员进行了救助。对建国后至1959年以前入党、年龄在70周岁以上、未享受离退休待遇的186名老党员每人每月发放了100元的生活补助。制定出台了《科左后旗嘎查村干部评选奖励和补助办法》，采取“以奖代补”和“以补济困”的形式，对全旗28名优秀嘎查村（分场）党支部书记、村委会主任（分场场长）和40名嘎查村（分场）干部进行了表彰，奖励优秀嘎查村（分场）党支部书记、村委会主任（分场场长）每人1500元，奖励优秀嘎查村（分场）干部每人500元，奖金和补助总额达6.8万元。

（六）活动场所建设方面；

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借助苏木镇学校撤并的有利契机，将撤并后的53所、602间校舍全部划归国有资产，作为嘎查村活动场所使用。同时，采取争取国家专项资金、镇村自筹、包联部门帮扶等措施，新建、改扩建活动场所142个，实现了嘎查村级组织活动场所全覆盖。下发《关于进一步加强嘎查村级组织活动场所建设管理和使用工作的通知》，对2010年新建的54个活动场所统一发放了176套办公桌椅和670套会议桌椅，与苏木镇场党委和嘎查村签订了管理使用责任状，进行典型创建。协调规划、土地、城建等部门为54个活动场所统一办理了房产证。通过联系包联单位和从嘎查村级活动经费中拿出一定资金等措施，新扩建和维修嘎查村级组织活动场所41个，其中扩建9个，维修37个。总建筑面积6734平方米，包联部门帮扶53.2万元，镇村自筹资金307万元。协调扶贫办争取到了建立农牧业科技声像站项目，给35个典型村配备了电视和DVD各1台。

三、几点建议

针对上述工作中存在的问题，结合我旗地区实际和以往工作经验，建议采取以下措施逐步解决。

一是全面建立来自基层一线的党政干部选拔链。继续探索从嘎查村干部和大学生村官中选拔苏木镇干部的做法。继续加大基层干部的提拔使用力度，注重将具有基层工作经历的优秀领导干部充实到党政机关。全面推行年轻干部和后备干部到基层服务、外出招商引资、参与重大项目建设和重点工作等制度，建立跟踪考核和选拔使用的长效机制。努力做到领导班子出现空缺时，优先考虑苏木镇干部；同等条件下，优先使用苏木镇干部；在充实县处级后备干部时，优先推荐苏木镇党政正职干部；在干部培养上，优先安排苏木镇干部。

二是大力加强领导班子思想政治建设。结合建设学习型领导班子，切实抓好理论武装工作，狠抓党员干部的宗旨意识教育、群众观点教育和业务能力培训，着力增强领导班子和领导干部推动科学发展、促进社会和谐的能力。强化领导班子民主集中制教育，健全党委（党组）会议决定重大事项制度、情况通报反馈制度和重大决策征求意见等制度，提高民主决策水平。加强对领导干部特别是重要岗位干部和党政正职干部的日常监督与管理，定期开展谈心谈话活动。继续推行领导干部重大事项报告制度和拟提任干部廉政报告制度，对于苗头性问

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题，早发现、早提醒、早纠正。统筹抓好各级党员干部教育培训工作，实施基层党员干部大教育大培训工程。努力增强党员干部教育培训的统筹性、针对性和实效性，强化以干部学时制、学分制管理为主体的干部教育培训管理机制。

三是继续加强和创新社会管理。加强党的领导，建立健全社会管理专门组织机构。进一步理顺苏木镇的职能职责和运行机制，明晰事权、财权，加强苏木镇站所和驻苏木镇单位的教育管理，规范行政行为。推动社会协同，注重发挥各类社会组织、各类经济组织、基层自治组织等社会力量的积极协同作用，共同做好社会服务管理工作。在有条件的苏木镇，都要成立党政综合服务大厅，变分散办公为集中办公，提供“一站式”服务。在农牧民群众比较集中的嘎查村成立农村社区综合办事处或中心村综合办事处。在每个嘎查村和自然村组成立便民服务点，打造基层党员干部服务群众新平台。

四是集中整顿后进嘎查村党组织。每年按照一定比例倒排相对后进嘎查村党支部。采取下派党支部书记，选派工作组驻村指导、争取包联单位项目扶持、强化教育培训力度、选拔培养优秀后备干部等多种措施，通过帮信息、帮思路、帮技术、帮资金，全面促进后进支部转化。制定下发《相对后进嘎查村班子集中整顿专项推进方案》和《关于结对帮扶后进嘎查村做好整顿转化工作的通知》，结合干部下基层，为每个后进村下派一名后备干部，一名党建指导员，明确结对帮扶单位、联系人及整顿转化措施和时限，全力抓好帮扶转化工作。

五是圆满完成嘎查村“两委”换届。充分发扬党内民主，改进候选人产生方式，采取“两推一选”、“公推直选”、“无候选人直接选举”等形式，积极引导大学生村官和农牧民大专班学员进入“两委”班子，重点选优配强党支部书记。提倡嘎查村党支部书记、村委会主任“一肩挑”，鼓励“两委”成员交叉任职。加强非党村委会主任队伍建设，全面落实《加强嘎查村委会主任队伍建设意见》，深入实施非党嘎查村主任转化工程和嘎查村主任后备干部培养工程。

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