我国区域经济协调发展战略选择

我国区域经济协调发展战略选择

作者：刘习平

来源：《党政干部学刊》2009年第01期

［摘要］促进区域协调发展是全面、深入贯彻落实科学发展观的必然要求，也是推动科学发展、促进社会和谐、全面建设小康社会的重要支撑。当前，我国区域协调发展过程中还存在着诸多问题，深入探讨制约我国区域协调发展的各种因素以及提出相应的对策，具有重要的理论和现实意义。本文从我国区域经济发展的现状出发，分析我国区域发展面临的主要问题，并提出促进区域协调发展的对策。

［关键词］区域经济；区域协调发展；战略

［中图分类号］Ｆ20［文献标识码］Ａ［文章编号］1672－2426（2009）01－0034－04

区域经济协调发展问题是上个世纪90年代初我国理论界提出的解决区域经济发展差异的新概念。关于区域协调发展的内涵，专家和学者们提出了自己不同的观点，而且随着时代的发展和区域发展新问题的凸现，这一内涵也在不断发生变化。如早期的研究注重区域协调、缩小地区经济差距。新的历史时期，区域协调发展一方面要缩小地区发展差

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距，更重要的是强调科学发展、可持续发展，注重区域发展的生态效益，把近期利益和长远利益有机地结合起来。区域协调发展主要包括三个层次：首先是区域中人地关系的协调，即人与自然环境关系的协调；其次是区域中人的协调，涉及同代人之间与代际之间的关系；再次是区域内部不同地区之间的协调。区域协调发展的实质是利益的追求和分配，即效率和公平的平衡。［1］笔者比较认可上述观点，因为它比较全面地阐述了新的历史时期区域协调发展的新内涵。区域经济协调发展是减缓区域经济差异扩大、发挥国民经济的整体优势和增强我国经济的可持续发展能力的根本所在。

一、我国区域经济发展的现状

东部沿海地区持续快速发展依赖于我国实行非均衡的区域经济发展战略。为了促进经济基础较好的东部地区率先发展，实行效率优先、兼顾公平的原则。当时，改革开发总设计师邓小平指出：“允许一部分人、一部分地区通过诚实劳动、合法经营先富起来，先富带动后富，最终达到共同富裕。”［2］市场的力量和政府的有意扶持，使大量的资源和要素向东部沿海聚集，并优先发展高技术产业、出口导向产业和现代服务业，经济实力不断增强。长三角、珠三角、环渤海经济圈等经济区域经济总量大幅扩张，而且新的区域合作态势正在逐步形成。但是，东部沿海地区经济发展取得重大成就的同时，亦存在一些病灶，主要是在经济总量快速扩张的同时，经济增长方式转变相对不足，资源和环境难负其重，双重约束已显端倪。

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中国西部地区包括四川、重庆、云南、贵州、西藏、新疆、青海、陕西、宁夏、甘肃10省市区，①占地49．1万平方公里，为全国的51．15％；人口2．72亿，为全国的22．7％；人均占地为全国平均数的2．46倍。改革开放以来，我国国民经济和社会发展所取得的巨大成就令人瞩目。然而，西部地区受自然环境和地理位置的局限，构成了影响其经济加速发展的诸多不利因素，导致西部地区严重落后。19９9年党中央国务院提出西部大开发战略，标志着我国区域协调发展战略开始进入具体实施阶段。随后，中央政府加大了对西部地区的政策和资金支持力度。2007年6月国务院批准成立重庆、成都城乡统筹综合配套改革实验区，为全国统筹城乡发展积累宝贵经验。在这一形势下，西部12省区经济发展较快①，社会事业明显改善。主要表现在：工业化和城市化进程出现加速势头；对外开放进一步扩大；生态建设迈出较大步伐。但西部地区经济社会发展还存在不少问题和薄弱环节，主要有：产业结构层次低，自我发展能力弱；贫困面仍然较大，经济社会发展不够协调；科技、资金方面制约仍十分突出等。

东北老工业基地是新中国工业的摇篮，在我国社会主义工业化初期，东北老工业基地为建设独立、完整的国民经济体系，推动我国工业化和城市化进程作出了历史性重大贡献。但同时东北老工业基地也是中国传统产业较为集中的地区，是计划经济体制的最大区域堡垒，不仅有产业和区域的衰退问题，而且有体制和机制问题。2003年10月，中共中央、国务院发布了《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，为东北老工业基地提供了新的发展机遇。统计资料表明，2007年东北地区国内生产总值之和比2002年实现了翻番。东北地区完成国内生产总值23325亿元，比2002年增长101．3％，占全国ＧＤＰ的9．458％；固定资产投资高速增长，2007年东北地区社会固定资产投资13403．9亿元，比2002年增长284．5％，占全国固定资产投资的9．7％。①非公有制经济迅速发展，基础设施建设和金融投资环境明显改善，经济社会

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继续保持着平稳快速发展的良好态势。但同时也存在着产业结构调整有待进一步完善；节能减排形势仍然严峻；城乡、区域经济社会发展不平衡等问题。

我国中部地区包括安徽、江西、湖南、湖北、河南、山西6省，其区位优势明显，在全国经济格局中承东启西、接南连北。近年来，在东部提速、西部加速、东北老工业基地振兴的情况下，中部发展问题日益凸现。中部地区相对于全国总体水平或平均水平，在经济总量、发展水平、发展速度、“三化”（即工业化、城市化和市场化）进程等方面存在着明显差距。怎样实现从“中部塌陷”走向“中部崛起”成为关注的热点。2004年3月，温家宝总理在政府工作报告中，首次明确提出促进中部地区崛起问题。2006年4月《中共中央、国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》正式出台。2007年12月国务院批准武汉城市圈和长株潭城市群作为“资源节约型和环境友好型社会综合配套改革实验区”。统计数据显示，2007年上半年，河南、湖北、湖南、江西、安徽、山西6省经济均实现较快发展。河南第三产业增长13．5％，创出历史最高水平；湖南、安徽社会消费品零售总额分别增长17．2％和16．1％，均创出10年来最高水平；山西、江西进出口增长分别达到83．8％和62．7％，增幅居全国前3名；河南、湖南、湖北规模以上工业分别实现利润726亿元、227亿元、202亿元，增速分别为71．6％、87．9％、94．9％。②同时，中部地区发展过程中也存在一些问题，主要表现在：经济体制僵化；对外开放力度不够；自主创新能力较弱等。

二、我国区域发展过程中存在的主要问题

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（一）区域发展差距过大的矛盾仍然十分突出

1．从总体上看，地区间存在较大的收入差距。2006年中部、西部和东北地区城镇居民可支配收入占东部地区的比例分别为66．2％、65．0％和65．7％，农民人均纯收入占东部地区的比例分别为63．3％、49．9％和72．2％，比前两年均有所下降。省际间居民收入差距依然存在，2006年收入最高的上海市与收入最低的新疆年收入之比为2．3∶1，相差106５5元，绝对差距比上年提高1190元；而东北的黑龙江省城镇居民人均可支配收入也只达到上海市的一半。③仅以东部与西部地区相比，1978年的东部人均ＧＤＰ是西部的1．8倍，2000年是2．4倍，2006年是2．5倍，最高的上海与最低的贵州相差十倍。在社会发展指标上，东北与中西部同东部相比，更显得落后。

2．经济活动空间分布与人口空间分布不均衡。从发达国家经验看，经济总量聚集的地方，也应当是人口相对集中的地方，最终形成经济总量与人口大体协调。而我国情况却与之相反，经济总量大的地区没能吸纳相当数量的人口，而广大中西部地区由于缺少资金、人才，经济发展相对较慢，增加就业和收入的机会也相对较少，经济总量比重比较低，而人口比重却大大高于其经济所占的比重。东部比较发达的长江三角洲、珠江三角洲和京津冀地区集中了全国地区生产总值的36％，而人口却只占全国人口的15％；西部地区生产总值占全国地区生产总值的17．1％，人口却占全国人口的28％，这就导致区域人均收入的差距不断扩大。

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3．地区人均公共服务的差距较大。我国区域发展的差距，不仅表现为各地区人均可支配财力的不平衡，而且表现为人均公共服务的差距。城乡、地区和不同群体之间公共服务资源分配差距较大。农村公共服务水平明显落后于城市，流动人口享受的公共服务大大低于户籍人口，西部地区公共服务水平落后于东部地区。

（二）促进区域协调发展的机制体制障碍重重

1．行政区与经济区之间的矛盾。由于我国是一个计划经济向市场经济转型的国家，行政区与经济区划分不一致导致经济有机体被行政辖区分割，使得地方保护主义行为不断以公开和隐蔽的形式出现，不利于生产要素的自由流动和资源的合理配置。加之地方政府行为目标的短视化，为“保护”自身利益而采取一种“理性行为”，即保护本地市场，使本地利益最大化，使得区域间的恶性竞争加剧。这种与市场经济背道而驰的地方主义行为，对区域经济的协调发展构成了极大的阻碍。

2．缺乏区域协调发展的的机制和机构。区域协调发展的机制主要包括市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制。区域之间一致的市场经济体制是实现区域经济协调发展的基本前提。［3］各区域的区位条件、资源禀赋和现有发展条件的不同，各有各的比较优势，因而发展多种形式的区域合作，有利于形成各区域间优势互补、互利共赢的良好局面。但由于我国存在着行政区划的局限以及各种地方保护主义势力，各区域之间没有形成统一的要素市场和商品市场；市场供求机制、价格机制、竞争机制没有能够充分发挥优化资源配置的作用；我国东部地区具有的资金、技术和人才的优势还没能够很好地与中西部欠发达地区的资源优势紧密结合起来；同时，受非均衡发展战略的影响，国家对欠发达地区支持的力度不够。并且，目前，我国还没有一个行政区域协调机构，区域经济的协调大

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多采用非制度性的组织形式，这种松散的形式无法满足合作深入发展的要求，［4］既增加区域协调的成本，又无法实现综合利益的提升和合理分配。

（三）从整体上促进我国区域经济可持续发展方面不够理想

促进区域经济可持续发展是全面落实科学发展观的新要求，也是区域协调发展的重要内容之一。我国应该从整体上把握区域经济协调发展的新内涵，走集约型、可持续发展道路，以实现经济效益、生态效益和社会效益的统一。区域经济的可持续发展，是从整体上把握各区域的实际情况，形成优势互补、合理地节约利用资源、保护生态环境，增强我国区域经济整体可持续发展能力。但我国各区域还没有形成全局发展和整体最优化的观念，在一些重要生态功能区、生态脆弱地区存在不合理开发的现象，造成土地沙化、生态退化，使国家和地区生态屏障遭到破坏。这种状况继续下去，势必影响可持续发展。

三、促进我国区域经济协调发展的对策

（一）继续实施区域协调发展的总体战略

坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略，健全区域协调互动机制，形成合理的区域发展格局。

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1．深入推进西部大开发。西部地区要加快改革开放步伐，通过国家支持、自身努力和区域合作，增强自我发展能力。重点加强基础设施建设和改善投资环境；继续巩固和发展退耕还林成果和天然林保护等生态工程；坚持资源优势转化为产业优势，大力发展特色产业；加强和改善公共服务，优先发展义务教育和职业教育，改善农村医疗卫生条件，推进人才开发和科技创新；加强与毗邻国家的经济技术合作，发展边境贸易；落实和深化西部大开发政策，推动建立长期稳定的西部开发资金渠道。

2．全面振兴东北地区等老工业基地。东北地区要重点加快产业结构调整和国有企业改革、改组、改造，在改革开放中实现振兴；发展现代农业，强化粮食基地建设，推进农业规模化和产业化经营，提高商品率和附加值；建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，帮助资源枯竭地区实现经济转型；加强基础设施建设，加快市场体系建设，促进区域经济一体化；扩大与毗邻国家的经济技术合作。

3．大力促进中部地区崛起。中部地区要依托现有基础，提升产业层次，推进工业化和城镇化，在发挥承东启西和产业发展优势中崛起；加强现代农业特别是粮食主产区建设，增强粮食等大宗农产品生产能力；支持山西、河南、安徽加强大型煤炭基地建设；加快钢铁、化工、有色、建材等优势产业的结构调整，形成精品原材料基地；支持发展矿山机械、汽车、输变电设备等装备制造业以及软件、光电子、新材料、生物工程等高技术产业；构建综合交通运输体系，重点建设干线铁路和公路、内河港口、区域性机场；加快推进重点城市群的发展，积极探索新型城市化的发展道路，扩大对内对外开放，加快体制机制创新，完善市场体系。

4．积极支持鼓励东部地区率先发展。东部地区要率先提高自主创新能力，率先实

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现经济结构优化升级和发展方式转变，在率先发展和改革中带动和帮助中西部地区发展；加快形成一批自主知识产权、核心技术和知名品牌，提高产业素质和竞争力；优先发展先进制造业、高技术产业和服务业；促进加工贸易升级，积极承接高技术产业和现代服务业转移，提高外向型经济水平，增强国际竞争力；提高资源特别是土地、能源利用效率，加强生态环境保护，增强可持续发展能力；继续发挥经济特区、上海浦东新区的作用，推进天津滨海新区开发开放，支持海峡两岸和其他台商投资相对集中地区的经济发展。

(二)创新机制，促进区域协调发展

目前，我国新的区域发展格局正在形成，但是要实现地区经济的协调发展，更为重要的是创新机制，形成统筹地区经济协调发展的机制。

1．建立统一、开放、竞争、有序的国内市场。只有建设国内统一市场，促进各种要素流动和发展具有比较优势的产业，各地区才能从全国性、区域性市场获得更大的规模效益。其中关键是理顺资源价格体系，提高生产要素价格的市场化程度。区域之间一致的市场体系是实现区域经济协调发展的前提。要废止妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种分割市场的规定，打破行业垄断和地区封锁。通过制定或修订促进公平竞争的法律法规，保障各类经济主体获得公平的市场准入机会；依法规范政府行为，界定政府在市场准入和市场运营方面的权限和行为；推进现代流通进程，积极发展电子商务、连锁经营、物流配送等现代流通方式，促进商品和各种要素在全国范围自由流动和充分竞争。

2．积极发展跨区域经济交流与合作。要打破部门、地域界限，本着“互惠互利、

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优势互补、结构优化、效益优先”的原则联合起来，推动城市间、地区间的交流与协作。［5］当前急需编制跨越行政区划界限的区域发展规划，加强行政区划调整研究。我国现行行政区划对经济社会发展的不利影响越来越明显，通过行政区划制度的变迁对资源和利益进行重新分配，是促进区域经济发展的一种新思路。

3．建立对口帮扶的长效机制，促进西部等欠发达区域经济社会健康快速发展。当前以及今后一段时期，东部沿海率先发展起来的地区要顾全和服从国家新时期促进区域协调发展的总体布局，体现各地区、各民族之间的团结互助和先富帮后富的精神。同时，在继续坚持国家多年来一直实施的东西部之间的“对口支援”工作的基础上，探索建立长期合作、资源共享、互惠双赢的新机制。

4．中央政府应在继续发展经济相对发达区域的同时，注重采取措施加快欠发达区域的发展。［6］要不断规范并加大财政转移支付力度，增加欠发达地区公共服务的供给，真正使老、少、边、困地区的人民逐渐摆脱贫困，走向富裕之路。主要包括：加大对欠发达区域的基础设施建设等重大项目的投入；为欠发达区域创造良好的发展环境，改善对外交流的条件，引导跨区域的合理投资；增加对欠发达区域的基础教育和职业教育、科研方面的投入；鼓励欠发达地区加快城镇化建设，给予欠发达区域财政支持等。

（三）建立健全制度体系，加快区域协调发展

促进区域经济协调发展，必须建立相应的制度，制定差别化的区域政策，使区域

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经济发展规划在制度和机制保障下得以实施。充分运用经济和行政干预等多重手段，促进区域经济协调发展。

1．尽快制定促进区域协调发展的法律法规，使区域协调发展在制度层面上得到保障。促进区域协调发展是一项长期的、战略性的、全局性的伟大工程，法律法规是落实区域规划和区域政策的有力保障。当前对重点区域开发法和规划法的研究要按照科学发展观的要求明确规定区域协调发展的目标、任务、权利、责任等，从而有效地依法促进和规范区域协调发展。

2．建立规范的财政转移支付制度，充分发挥公共财政效能。目前中央的财政转移支付，对不发达或欠发达地区转移支付在一定程度上仍然存在着比例偏小、结构不合理、操作不规范等问题，因此迫切需要建立规范的财政转移支付制度，让公共财政的阳光更好地普照不发达和欠发达区域。［7］总的来说，对欠发达地区要加大资金、项目的扶持力度。财政专项资金要从过去偏重于投放发达地区转为重点扶持欠发达地区，主要扶持欠发达地区的教育、科技、卫生、医疗、社会保障和基础设施等方面。同时，要进一步完善财政资金划拨的运作程序，加强监督，增加透明度，提高使用效率。

3．建立基本公共服务均等化的政策制度，促进公共资源优化配置。公共服务是政府的重要职责。在解决地区经济社会发展水平差距过大的问题时，政府应该首选并实行全国基本公共服务均等化，使各地区所有人都能够共享改革发展的成果，在基础设施、义务教育、医疗卫生、社会保障等方面享受到数量和质量都大体相当的基本公共服务，在发展中实现区域公平。特别强调的是，这里的区域公平着眼点不是缩小地区间经济总量的差距搞平均主义，而是缩小地区间人民享有公共服务和生活水平的差距。［8］重点要大力发

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展西部等落后地区的社会事业，增强落后地区长期的发展能力。

4．建立可持续发展的主体功能区开发制度，增强整体发展能力。主体功能区是落实科学发展观的产物，主体功能区划的提出是促进区域协调发展的新突破。根据区域资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力不同，主体功能区定位也应有所差异：优化开发区域要着力提高产业的技术水平，化解资源环境瓶颈制约，提升参与全球竞争的层次；重点开发区域要完善基础设施，加快工业化和城市化步伐，提升区域辐射功能；限制开发区域要实行保护优先、适度开发的方针，加强生态环境整治，适度发展特色经济，引导超载人口有序向外转移；禁止开发区域要依据法律法规和相关规定实行强制性保护，严禁不符合功能定位的开发建设活动。关键要制定和完善相关政策，从财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、人口政策、环境保护政策、绩效评价和政绩考核等方面来体现因地制宜、分类管理的原则，从而促进主体功能区的形成，实现区域的可持续和协调发展。

参考文献：

［1］吴殿廷．从可持续发展到协调发展——区域发展观念的新解读［Ｊ］．北京师范大学学报（社会科学版），2006，（4）．

［2］邓小平文选（3）［Ｍ］．北京：人民出版社，1993．

［3］苏多杰．把握区域发展战略促进区域协调发展［Ｊ］．攀登，2008，（2）．

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［4］吕丽娜．我国中部崛起的区域经济协调发展战略新思维［Ｊ］．经济导刊，2008－6－1．

［5］刘嗣明，李月华．区域经济战略［Ｍ］．北京：经济管理出版社，2007．

［6］李小建等．经济地理学［Ｍ］．北京：高等教育出版社，1999．

［7］向益平．建立健全制度体系加快区域协调［Ｊ］．新重庆，2007，（1）．

［8］陈秀山，杨艳．我国区域发展战略的演变与区域协调发展的目标选择［Ｊ］．教学与研究，2008，（5）．

责任编辑荀福文