国有商业银行与金融资产管理公司就金融不良债权转让协议发生
纠纷，人民法院应否受理
———某国有资产管理公司济南办事处与某国有商业银行周村支行
金融债权转让协议纠纷管辖权异议案
【导读】
2009年3月30日，最高法院印发《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》的通知（法发[2009]19号）[文中简称“《纪要》”]，在强调金融资产管理公司与国有银行就政策性金融资产转让协议发生纠纷起诉到人民法院的，人民法院不予受理的同时，对政策性不良债权与商业性不良债权作出了界定，并对政策性不良债权转让协议纠纷是否受理规定了不当得利之诉的例外情形，意义十分重大。解读本案，对理解《纪要》最新精神及司法审判的价值取向，正确区分政策性金融不良债权转让和商业性不良债权转让，探寻政策性金融不良债权转让协议纠纷的司法救济途径，不无裨益。
【基本案情】
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：某国有资产管理公司济南某办事处（以下简称“济南办”）
被申请人（一审被告、二审上诉人）：某国有商业银行周村支行（以下简称“周村支行”）
代理人：北京市天同律师事务所 陈耀权律师、彭卿律师 一审法院：济南铁路运输中级法院 一审案号：（2008）济铁中商初字第8号
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二审法院：山东省高级人民法院 二审案号：（2008）鲁民辖终字第68号 再审法院：最高人民法院
再审案号：（2009）民申字第1315号
2004年2月，某国有商业银行与某金融资产管理公司达成《可疑类贷款转让框架协议》，同日，依据该框架协议，济南办与周村支行签订了《债权转让协议》，由济南办受让了周村支行对其债务人所享有的部分债权，该《债权转让协议》第二条约定，协议转让债权划转时点为2003年12月31日，从2003年12月31日之后回收的本息归济南办所有。济南办受让上述债权后，依法向债务人进行追偿遭拒，后经查明得知，周村支行在签订《债权转让协议》当日对债务人的相关抵押物进行了拍卖，拍卖款7445万元后全部由周村支行受偿。济南办在与周村支行多次交涉未果后，向济南铁路运输中级法院提起诉讼，请求周村支行履行《债权转让协议》，返还抵押物拍卖所得中属于其依债权转让应得的款项。周村支行提出管辖权异议被驳回，随后上诉至山东省高院。
山东省高院作出(2008)鲁民辖终字第68号民事裁定书，以“本院经审查认为，该案系国有资产管理公司接收国有商业银行的不良资产产生的债权转让合同纠纷，根据最高人民法院（[2004]民二他字第25号）《关于人民法院是否受理金融资产管理公司与国有商业银行就政策性金融资产转让协议发生的纠纷问题的答复》（以下简称“《25号答复》”）之规定，该案不属于人民法院受理范围”为由，驳回了济南办的起诉。
【天同代理】
济南办不服二审法院裁定，委托本所律师向最高法院申请再审。
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一、前期分析论证
本所自收到案件相关材料后，立即组织律师团队进行了分析讨论，本所律师认为本案存主要争议焦点在于：济南办与周村支行的不良金融债权转让纠纷，是否属于人民法院受理范围。
经过初步分析，本所律师认为本案能否被法院受理的关键有二：一是济南办与周村支行的债权转让协议是否为政策性金融资产转让协议，即是否应该适用最高法院《25号答复》之规定；二是如果本案涉及的是政策性金融资产转让，济南办是否能够起诉周村支行，人民法院是否应予受理。
为此，本所律师从两个方面进行了深入研究：一是法律、法规研究，本所律师对《25号答复》出台的背景，以及最高法院《纪要》组织了讨论；二是本案事实情况分析，即对济南办提供的关于涉案债权转让过程中的相关协议制定的背景及具体内容进行分析。
据此，本所律师认为：
1、本案所涉金融债权属于商业性不良债权转让，不应适用《25号答复》 （1）从相关协议内容来看，本案应属于商业性不良债权转让
本案所涉债权在资产处置程序、方法、财务核算体系方面都与政策性金融资产转让完全不同，是国有商业银行通过招投标批发的商业化方式完成剥离，按市场原则通过竞买方式确定价格，符合《金融资产管理公司商业化收购业务风险管理办法》中关于商业化收购业务的规定，其转让行为具有明显的商业性。
（2）从债权转让发生的时间来看，本案应属于商业性不良债权转让。 最高院《纪要》第十二条规定：政策性不良债权是指1999年至2000年上述四家金融资产管理公司在国家统一安排下通过再贷款或者财政担保的商业票据形式支付收购成本从中国银行、中国农业银行、中国建设银行、中国工商银行以及国家开
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发银行收购的不良债权；商业性不良债权是指2004年至2005年上述四家金融资产管理公司在政府主管部门主导下从交通银行、中国银行、中国建设银行和中国工商银行收购的不良债权。济南办与周村支行签订《债权转让协议》的时间为2004年，依据《纪要》的界定判断应属于商业性不良债权转让。
2、本案与《25号答复》针对的金融债权转让案件有着较大区别，即使本案属于政策性金融资产转让，济南办也依法享有诉权
《25号答复》涉及的案件起因是：签订债务转让协议时，银行隐瞒了该债权已超过法定申请执行期限的事实，致使资产管理公司受让的债权清收无望。该案中投资人所谓损害事实与银行剥离不良资产行为不存在因果关系。因为投资人在购买债权时，该债权超过法定申请执行期限的事实已经存在，并不是债权转让后由于银行的过错行为导致超过法定申请执行期限的，且银行并未因此获得实际利益，故投资人应自己承担不利后果。由此可见，《25号答复》系对债权转让之前国有商业银行的瑕疵行为免于追索，以保障国有商业银行有序剥离不良债权，维护金融秩序。即签订《债权转让协议》之后，如受让方发现国有商业银行在转让之前存在侵权或违约等瑕疵行为，导致债权转让后受让人无法收回债权，受让人不能以此为由追究国有商业银行的法律责任。
但本案中，《债权转让协议》明确约定从2003年12月31日之后的债权回收本息归济南办所有，周村支行在债权转让之后实施受偿行为，拒绝将受偿的本息返还给济南办，其行为不仅获利，且与济南办的损害事实有着密不可分的关系，故应承担相应的法律责任。何况济南办请求归还相应款项，是基于周村支行在债权转让后的不当得利行为，而并非对国有银行转让前的瑕疵行为进行追索，也没有否定转让协议的效力，并不违背《25号答复》及《纪要》的立法初衷。因此，依据《纪要》精神，债务人不知道不良债权已经转让而向原国有银行清偿并以此对抗受让人追索之诉的，受让人可以向国有银行提起返还不当得利之诉，本案应由人民法院受理。
为充实我方的这一最新观点，本所律师进一步对《25号答复》出台背景进行研究，了解到湖南省高院曾对如何具体贯彻《25号答复》组织四大国有资产管理公司
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长沙办及各主要商业银行驻长沙分支机构相关负责人进行集体探讨，并于2005年7月14日针对上述《25号答复》出台了《湖南省高级人民法院关于审理涉及不良金融资产转让纠纷的指导意见》（以下称《湖南省指导意见》），其中第六条规定，国有银行将不良金融资产转让后继续向债务人收贷，取得该不良金融资产的受让人请求银行返还已收贷款的，人民法院应予支持；由此可以看出，湖南高院对于《25号答复》所规定的“政策性金融资产转让协议纠纷不予受理”也规定了例外情形，即不当得利之诉应予受理。此与《纪要》精神也相互契合，进一步巩固了本所律师的观点。
综上，我们认为人民法院应当予以受理本案，周村支行依据仲裁裁决拍卖抵押物实现的相关债权所得款项，在扣除为实现债权发生的合理费用后应当归还济南办，山东省高院驳回济南办起诉的裁定是错误的。
二、再审立案及审查
本所律师在前期分析论证的基础上，以山东省高院认定本案债权转让属于政策性金融资产转让，缺乏证据证明，属于认定事实错误；山东省高院依据最高法院《25号答复》认定本案不属于人民法院受理范围，属于适用法律错误为由，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十九条第一款第（二）项“原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的”、第（六）项“原判决、裁定适用法律确有错误的”之规定，向最高法院提出再审申请。最高法院立案审查通过，向济南办下达了本案再审的受理通知书。
为了尽快取得本案再审裁定，解决人民法院对本案的受理问题，本所律师与国有资产公司就政策性不良资产剥离和商业性不良资产转让应如何区别进行了合作研究，并将研究成果及时提交最高法院。具体如下：
1、基本原则不同
首先，政策性剥离是1999年国家指令一家资产管理公司对口一家国有商业银行进行不良资产剥离，即“一对一”指令性原则；商业性转让是2004年四大资产管理
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公司竞标国有商业银行不良债权转让，即“多对多”择优、竞争原则。
其次，政策性剥离仅以最大限度回收资产、减少损失为基本原则，没有对处置成本及效率作出约束，而根据国家财政部颁布了财金[2004]53号文《中国银行和中国建设银行改制过程中可疑类贷款处置管理办法》（以下简称“《管理办法》”）第四条的规定，商业性转让除采取择优、竞争原则外，还规定了处置回收价值最大化原则、降低处置成本和减少费用支出原则，明显符合市场商业化操作的基本特征。
2、处置方式不同
首先，政策性剥离是指令性剥离，资产管理公司和国有商业银行均无市场选择权；而根据《管理办法》第六-八条的相关规定，商业性转让则是采取招标批发方式，资产公司可以自由投标报价，由人民银行、财政部等监管部门组成招标工作组进行综合评审、择优选取，双方均享有市场选择权。
其次，政策性剥离的对价是完全按资产账面价值计算，处置损失完全由国家财政买单；而根据《管理办法》第九条的规定，商业性转让的对价则可按资产账面价值的折扣比例计算，中标承诺价格对应的人民银行再贷款由批发资产公司负责归还，对价与资产帐面值的差额由剥离银行承担。
3、处置背景和考核机制不同
政策性剥离的处置背景是亚洲金融危机，为避免四大国有独资商业银行陷入金融危机而特别设立资产公司，在政府的指令下，对口接收工农中建四大银行的不良资产，资产公司以减少处置损失，支持国有企业发展为目标，未实行利润考核；而2004年以后的不良资产剥离，是商业银行改制结束后，以上市为目的自行主动剥离不良资产，资产公司以赢利为目标，自主决策是否收购不良资产，以及以何种价格收购不良资产，虽然监管部门对此会有审批，但是财政部的审批是从国有商业银行股东或者税收管理角度出发的，人民银行是从再贷款之使用涉及金融调控角度出发的，与政策性剥离时的国务院决定这一国家行政决定程序具有完全不同的特征。
据此，本案中济南办与周村支行系于2004年签订的《债权转让协议》，并明确
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约定系依据《管理办法》进行，其转让行为具有明显的商业性，应属于商业性不良资产转让，人民法院应当予以受理。
最终，最高法院于2009年11月30日对本案作出了（2009）民申字第1315号民事裁定书，经审查认为，申请人办事处的申请符合《民事诉讼法》第一款（二）、（六）项规定的情形，原审法院驳回办事处起诉属于认定事实缺乏证据，适用法律错误，裁定指令原审法院再审。
【律师手记】
本案核心问题是“国有商业银行与金融资产管理公司就金融不良债权转让协议发生纠纷，人民法院是否受理”，必须严格界定政策性不良金融债权转让与商业性不良债权转让的范围和性质，并对国有商业银行在整个转让过程中的行为与造成实际损害之间的必然因果关系，以及国有商业银行是否因此获取不当得利等进行认真地分析。对此，天同律师认为：
在当时的特殊背景条件下，考虑到国有商业银行剥离和金融资产管理公司处置的不良债权大多是计划经济阶段形成的债权债务关系，它们的形成多是源于政府指令而非基于意思自治原则，且并非完全遵循合同法意义上的合理对价原则。如果仅以意思自治为原则的现行民商事法律规则来裁判，必将导致利益安排和分配方面的不公平，其结果有失公允，所以最高法院《25号答复》才倾向于以保护国有金融资产、社会公共利益为原则，作出了“金融资产管理公司接收国有商业银行的不良资产是国家根据有关政策实施的，具有政府指令划转国有资产的性质。金融资产管理公司与国有商业银行就政策性金融资产转让协议发生纠纷起诉到人民法院的，人民法院不予受理”，以求实现价值平衡。但令人略感不足的是，《25号答复》没有严格区分政策性金融不良债权剥离与商业性不良债权转让，笼统地认为金融资产管理公司接收国有商业银行的不良资产是国家根据有关政策实施的，具有政府指令划转国有资产的性质，这完全忽视了金融不良债权转让的市场性和交易行为的自治性，
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存在一定偏颇。
为此，法律作出了新的修正和规范，最高法院《纪要》在强调金融资产管理公司与国有银行就政策性金融资产转让协议发生纠纷起诉到人民法院的，人民法院不予受理的同时，对政策性不良债权与商业性不良债权作出了界定，并对政策性不良债权转让协议纠纷是否受理规定了不当得利之诉的例外情形。
尽管《纪要》未能明确商业性金融不良债权转让协议发生的纠纷，法院是否应当受理，略显不足。但从其立法本意来看，不良债权的政策性剥离和商业性转让都是在特定时期、特定背景下出现的特殊金融债权处置行为，金融不良资产处置工作的顺利进行，不仅关系到国有资产保护和社会公共利益，也关系到我国与国际接轨的金融市场体制改革的成败。因此，该类纠纷案件并非一个单纯的政策问题或法律问题，既不能脱离不良债权形成的历史背景，也要尊重不良债权转让的市场行为。在新的市场经济环境下，由于我国金融体制改革的需要，金融资产管理公司的业务职能和操作模式发生新的变化，其与国有商业银行及其他金融机构之间的金融债权转让行为具有明显的市场商业化操作特征，从维护私权处分和公共利益、市场竞争与国家干预的价值平衡角度出发，在坚持市场化的前提下，应着重审查并矫正转让过程中以政策保护为由出现的不公平情形。
因此，在此类金融债权案件中，应努力探寻政策保护和私法公平之间的利益平衡，在维护国家金融秩序的同时，又不能忽视法律的最高价值。既要实现国家政策精神，体现出尊重历史，保障现实社会分配公平合理的价值取向；又要坚持民商法的意思自治原则、坚持平等保护理念、合理适用法律条文规则，坚持并保障市场化方向和道路的价值取向。我们认为，最高院的裁定最终体现了人民法院要统筹兼顾市场经济下的法律规则和计划经济下的历史问题，在坚持市场化方向的前提下，最大限度地实现了纠纷案件的平衡处理和社会分配的公平合理。
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