对城市拆迁的法律思考

重庆科技学院学报（社会科学版）２０１１年第３期　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　ｏｆ　Ｓｃｉｅｎｃｅ　ａｎｄ　Ｔｅｘ：｜ｍｏｌｏｇｙ（Ｓｏｃｉｌａ　Ｓｃｉｅｎｃｅｓ　Ｅｄｉｉｔｏｎ）　Ｎｏ．３　２０１１　对城市拆迁的法律思考　章卉争　摘要：我国城市建设中的房屋拆迁涉及拆迁方、被拆迁方和政府三方．其中政府占据主导地位．因此拆迁行为应该定性　为行政行为。目前有关法律和政府规章存在对公共利益界定不明确和拆迁补偿制度不公平等问题。修改和完善有关法　律，才能从根本上解决拆迁中的矛盾和冲突。　关键词：城市建设：房屋拆迁；法律问题；行政行为：公共利益　中图分类号：Ｄ９２２．１８１　文献标识码：　文章编号：１６７３—１９９９（２０１ｉ）０３—００４０—０２　作者简介：章卉争（１９８７），女，安徽南陵人，安徽师范大学（安徽芜湖２４１０００）＊￣ｉ士研究生，研究方向为宪法学与行政法学。　收稿日期：２０１０—１１—２４　城市建设中的拆迁是城市基础建设、旧城改造、　新城发展中的一个重要环节。房屋拆迁是指取得拆迁　中立地位。因此，城市房屋拆迁是一种民事行为。　笔者比较赞同第一种说法。理由是：在政府、拆迁　方、被拆迁方ｉ方关系中，政府是占据着主导地位的。　许可的单位，根据城市建设规划要求和政府所批准的　用地文件。依法拆除建设用地范同内的房屋和附属　物，将该范围内的单位和居民重新安置，并对其所受　损失予以补偿的法律行为。房屋拆迁问题是关系囝计　民生的大事。当前由城市房屋拆迁所引发的社会矛盾　日益突出。２０１０年９月１０日发生在江西宜黄的拆迁　政府不但是行为的组织者、监督者，也是矛盾纠纷发　生后的仲裁者。因此，把政府的作用仅仅定位在仲裁　者角色上并不准确。　二、城市拆迁制度存在的主要法律问题　（一）对公共利益的界定不明确　自焚事件更是把拆迁问题推上了风口浪尖。目的，我　国有关拆迁的法律规范主要是由《城市房屋拆迁管理　我国《物权法》第４２条规定：“为了公共利益的需　要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的　条例》、《物权法》和一些相关的行政法规、地方性法规　构成。拆迁过程中出现的种种矛盾和问题，如公益拆　迁和商业拆迁难以区分、拆迁双方地位不平等、拆迁　行为不规范、补偿价位不合理等，表明这些法律法规　存在与现实脱节的缺陷，急需修改和完善。　一土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所　有的土地．应当依法足额支付土地补偿费、安置补助　费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地　农民的社会保障费用．保障被征地农民的生活，维护　被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其　、城市拆迁的法律性质　他不动产．应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的　合法权益：征收个人住宅的，还应当保障被征收人的　居住条件。”但《物权法》仅仅是对拆迁的法律性质作　了一些原则性的规定．对何为公共利益、土地补偿的　具体范围和补偿原则等重要问题，没有进行具体规　定。《物权法》的实施还必须与相应的法律、行政法规　一从法律上规范拆迁行为，首先要对关于房屋拆迁　的法律性质有科学的认识。关于房屋拆迁的性质，学　术界主要有两种不同的观点。这两种观点可称之为行　政行为说和民事行为说。行政行为说认为，表面上看，　纠纷的双方是拆迁方与被拆迁方，但政府权力的介入　却是很显然的，政府的作用远不止裁决那么简单。无　论从拆迁行为的过程来讲，还是从矛盾发生后的解决　方式来看，把城市房屋拆迁行为定性为行政行为都是　起适用。　公共利益的含义在我国的法律上有各种不同的　说法。《宪法》第１０条第３款规定：“国家为了公共利　益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”《土　符合事实的。民事行为说认为，房屋拆迁中出现的纠纷，　是拆迁方和被拆迁方双方平等民事主体之间的纠纷，而　不是政府直接与被拆迁方之问的纠纷。政府不从拆迁行　为中受益，政府的角色是在纠纷发生之后进行行政裁　决。在各部委发布的有关规范性文件中，政府也居于　．．．——地管理法》第５８条第一款第１项规定，国家因为公共　利益需要使用土地的，可以依法收回国有土地使用　权。这里．“社会公共利益”是征用土地、收回土地的前　提条件。然而，《城市拆迁管理条例》第ｌ条规定：“为　４０　了加强对城市房屋拆辽的管理，维护拆迁当事人的合　用国有土地的使用权，实现土地的再开发。因此，征收　法权益，保障建设项目顺利进行，制定本条例。”它是　把“保障建设项刚顺利进行”作为拆迁的目的之一，而　补偿范围除了地上房屋所有权，还应当包括地上房屋　及其附属物所占国有土地使用权。被拆迁人有权获得　相应土地使用权的补偿。同时，每个征收个例都应当　在征收时履行相关规划及听证程序，让被　收人能够　充分表达自己的意见。行政与司法部门应该向当事人　末对城市拆迁项日的性质做公益性拆迁和商业性拆　迁的　分　公益性拆迁和商业性拆迁具有本质的不　同，其补偿标准也必然有所　别。实践中，房地产开发　经营项日明显是营利性的，却同样能以“城市建设需　和公众解释符合公共利益的充分理由，而不仅仅是维　护“城市形象”的说法。　要”为南进行拆迁，甚至町以借助行政强制措施作保　障：补偿标准上，也与市政建设等公益性项目并无二　样一．这在法理上违反了民事活动自愿公平、等价有偿　的基本精神．更多地保护了拆迁人、开发商的利益，处　三、解决房屋拆迁问题的对策建议　第一．有关立法和行政规章与宪法精神保持一　于弱势方的被拆迁人的合法权益却得不到保障。重庆　致。所有的有关立法，包括行政法规和规章与宪法原　“史上最牛钉子户”案例中．被拆迁户就提出了对拆迁　则不相符合的实体规定和程序规定，都必须进行修　行为属于商业拆迁而非公共利益的质疑。从世界各国　改，使其与宪法原则一致。我同的人民法院在宪法上　的立法来看．各同的立法也大都规定征收或征用财产　具有独立的审判权，但法院没有对宪法的解释权，也　必须是为了公共利益。我同的《宪法》和《物权法》都没　没有宣布行政法规和规章违反宪法的权力。这一体制　有对公共利益做出具体的界定。而现实中很多拆迁行　上的问题．使得通过司法活动来修正行政立法丧失了　为（包括一些明　的商业拆迁）都挂着公共利益的幌　可能性。　子．公共利益制度成了拆迁人的挡箭牌。　第二．制定法律严格规范政府的征收与征用行　（二）拆迁补偿不公平　为。《立法法》第８条第６款规定：对非国有财产的征　《城市拆迁管理条例》第２４条规定：“冈房屋拆迁　收只能制定法律，．全国人大可以授权国务院制定行政　对被拆迁户进行货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的　法规，但涉及到公民财产权的事项，从目前来看制定　区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格　法律的条件已经很成熟，不能再通过行政法规或者规　确定．其具体办法南省、自治　、直辖市人民政府制　章的方式来规范。首先．２００４年宪法修正案明确规定　定　”这一条款明确规定了拆迁补偿的市场化原则。但　保护公民的私有财产权，只有为了公共利益的需要且　《拆迁条例》第３１条又规定：“搬迁补助费和临时安置　在补偿的前提下才能征收和征用。【大】此，为了保障宪　补助费的标准，由省、自治区、直辖市人民政府规定”。　法的实施．有必要将涉及到影响公民财产权利的政府　根据“因地制宜”的原则，省、自治区、直辖市政府制定　行为通过法律来规定。其次，土地和私人财产征收与　的拆迁“条例”或“细则”又往往再行委托下属市、县自　征用的行政法规、规章和地方政府的规定，在基本原　行掌握。而各地的地方性法规、政府规章甚至规范性　则、范同和补偿准则等方面不一致，导致适用法规冲　文件，往往将该市场化补偿原则异化为行政机关的单　突。法院在审理案件中往往对行政裁决的合法性以及　方定价。目前，通行的作法是政府通过规章或其他规　拆迁补偿标准难以作出判断。需要制定法律．统一征　范性文件规定拆迁房屋的土地及房屋补偿标准　不同　收与征用的原则和补偿准则。　级别的土地补偿不同的地价，对房屋的建筑安装费用　第ｉ．通过法律原则性界定公益与非公益征收　也有详细的规定．一砖一木均可在地方政府出台的拆　法律在界定公益与非公益时，应当以征收与征用的目　迁补偿办法中寻找到对应的标准。因此，市场评估方　的来判断。可以参考国外立法．结合中国的实际来确　式形同虚设，房屋评估机构及评估具体办法的决定权　定公益拆迁的范围。如果有区分公益与非公益拆迁的程　最终还是掌握在各地方政府手里，被拆迁户对此没有　序，可以将拆迁中的纠纷转向正式的法律解决途径。　决定权或者法律上的请求权。　第四．关于政府征收与征用的立法应当重视程序　被拆迁人因为征收而失去自已合法的财产．国家　的正当性。行政法规和规章较多地考虑到行政效率．　取得这些财产是强制性的。从市场经济角度考虑，国　对公民权利的保障和救济缺乏程序性的规定。冈此，　家应当按照市场交易等价有偿原则，给予被拆迁人与　立法应当特别重视程序的设定．尤其是救济程序的设　原有财产价值相等的补偿．这样才能保障被拆迁人的　定。我国尚无行政程序法典，行政机关行使权力的程　生活水平不因征收而降低。征收补偿的范围也应当体　序较多地由行政规章来确定，不仅杂乱，而且公民很　现公平。城市房屋的征收其实不是为了取得房屋及其　难知晓。因此，首先应当在程序上重视公民的参与，其　附属物的所有权，而是为了获得房屋及其附属物所占　（下转第５５页）　一４１　要支付一个月的赔偿金。开除有签约的工人的成本是　制是专制主义体制。　比较高的。但是，“上有政策，下有对策”，按《劳动法》　的规定工厂开除工人需要支付赔偿金，如果是工人自　四、结论与讨论　家庭对每个人而言都意味着责任。农民工在远离　家乡的情况下，还要忍受工厂体制的种种压迫，为的　己离职则不需要。对《劳动法》的规定工厂非常明白。　所以．更多的时候。工厂为了既赶走某个工人又想省　下赔偿金，就通过一些手段迫使工人自己主动离职。　就是换取经济收入以供养家庭。他们本是一群农民，　农民本应该呆在农村以农为生。但是，整个社会的变　革使得种地不足以维持整个家庭的存在与发展，使得　他们只能在异地的工厂里出卖劳动力为生。他们对工厂　的“依赖性”恰恰被工厂利用来控制、压迫他们。他们的　忍耐又让工厂的专制主义政体可以继续维持下去。　探究根源．工厂专制主义体制形成的根源，首先　在于国家经济改革的政策使得土地已经不能满足农　工厂利用工人进厂打工为了赚钱这种心理，往往采取　调休的方式逼迫工人主动辞职。因为调休期间，工人　没有工资或者只能拿到很少的一点生活费。农民工的　调休时间多了，就只好选择主动离开。　（六）霸道的加班制度　加班时间明显是依据工厂的生产周期而强制性　安排．完全不顾工人的感受。加班安排分忙时和闲时。　在工厂不太忙的时候．工人如果不想加班或者不想上　夜班的话，可以找人顶班，但要经过生产组长的同意。　有时候，由于管理不善而造成时间安排错乱，这也要　靠工人加班来弥补．这时工人得到的只是正常上班时　间的薪水。　民家庭实现收支平衡的经济需求。家庭基于经济理性　被迫将家庭的经济生产空间转移到经济发达地区。其　次．农民本身的人力资本使他们几乎没有靠出卖劳动　力之外的手段获取收入．而国家的制度体制又不能对　农民工提供足够的福利保障。因此。他们对工厂薪资　布洛维所认为的“制造甘愿”的“霸权”工厂体制　特征在工厂是看不到的。在生产部门。从工人到生产　主管可分为四个档次：杂工、技术工、生产组长、生产　主管。工人的基本工资也随着工人地位的上升而增　加。工厂内部市场基本不存在，不是说在工厂内部没　有职业流动的可能性．但每一个层级之间的鸿沟都是　很大的。　的依赖性非常强，因而容易导致工厂专制主义体制的　形成。　参考文献：　［１］胡文国，吴栋，吴晓明．我国农民收入增长影响因素的实证　分析［Ｊ】．经济科学，２００４（６）．　［２］武岩生．教育成本为何越涨越高：农村教育成本调查［Ｎ］．燕　赵都市报．２００５．１２—２１．　综上所述，笔者认为，工厂的这种针对工人的体　［３】闻翔，周潇．西方劳动过程理论与中国经验［Ｊ］．中国社会科　学，２００７（３）．　（上接第４１页）　人，２００６（１２）．　次应当设定有效的司法救济程序，再次应当规定补偿　的原则和程序。　［４】李丽霞．从城市房屋拆迁引发的对公共利益内涵的思考［Ｊ］．　南宁师范高等专科学校学报，２００８（３）．　房屋拆迁问题是一个关系国计民生的大事。加强　对拆迁制度、拆迁过程中存在的问题的研究，从而修　改和完善有关法律。建立健全拆迁及补偿制度，严格　依法办事，才能真正解决房屋拆迁中的冲突问题。　参考文献：　［５】张华，李芸．对当前城市房屋拆迁现状的思考【Ｊ］＿山西建筑，　２００７（７）．　［６】张锋学．房屋拆迁的法律分析［Ｊ】．宜春学院学报，２００７（１）　［７］王克稳．改革我国拆迁补偿制度的立法建议［Ｊ］．行政法学研　究，２００８（３）．　［８］陈耀东，贾亚强．论城市房屋拆迁的法律性质及私权保护［Ｊ］．　淮阴师范学院学报：哲学社会科学版，２００５（２）．　【ｌ】陈静．城市拆迁法律问题及对策解析阴．经济研究导刊，２００８（８）　．［２】李飞．城市房屋拆迁的法律性质及法律规范的完善［Ｊ］．中国　房地产金融，２００５（２）．　［９］朱剑．论城市房屋拆迁中的法律问题四．九江学院学报，２００６（４）．　［１０］林光．我国城市房屋拆迁补偿制度概述［Ｊ】＿法制与社会，　２００８（８）．　【３】刘永峰．城市房屋拆迁中的若干法律问题研究［Ｊ］．当代经理　一５５—