王乐夫 蔡立辉
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公共管理学
王乐夫 蔡立辉 主编 第1章 导论 1.1 公共管理学概述 1.2 公共管理学的研究对象 1.3 公共管理学的研究途径和方法 本章教学目的
本章综合介绍、梳理了国内外关于公共管理研究的前沿理论成果：介绍了当代西方学者关于公共管理概念的界定和公共管理的发展过程；分析了公共管理、公共政策与公共行政之间的相互关系；阐述了公共管理学的具体研究对象、公共管理学的研究途径和方法。
通过本章的教学，主要培养学生公共管理的基本理论素养和专业意识，了解公共管理的发展过程，形成公共管理的知识与分析框架。 本章学习的重点问题 •公共行政与公共管理的关系
•公共管理学的概念范畴、研究对象和内容 •公共管理学的研究途径与方法 •公共管理学的学科特征
1.1 公共管理学概述 1.1.1 公共管理的含义
1.西方学者关于公共管理概念的界定
在西方，公共管理目前只是公共行政（public administration）的一个分支，即公共管理小于公共行政；但在中国，公共管理是一级学科，公共行政是公共管理下设的一个二级学科，即公共管理大于公共行政。 2.公共管理的含义
在西方国家，公共管理是公共行政（public administration）中重视公共组织（包括政府行政组织、非营利组织和准政府组织）实施管理的技术与方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别和分支，是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。它是在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及¡°新公共管理¡±运动的推动下，以公共部门管理问题的解决为核心、融合多种相关学科知识和方法所形成的一个知识框架。
在我国，公共管理是包括政府在内的公共部门依法管理公共事务的各种活动的总称；根据
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管理的公共事务的不同，公共管理可区分为国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理和国际公共管理。
1.1.2 公共管理学的概念范畴 1.公共管理与公共行政
（1）学术界关于公共管理与公共行政的三种不同观点 （2）公共管理与公共行政：
内在的联系：公共管理在实施管理的主体、管理活动的内容与范围、管理的目标等一些基本的原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可以互相替代；但公共管理并不能替代公共行政的全部。
二者区别：公共管理与公共行政之间的差别在于公共行政更加重视设计，公共管理则更加重视实现公共行政目标的具体运作过程；公共行政更加强调政治的、法律的和行政的手段，公共管理则更加强调管理的、经济的手段；公共行政更加关注过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，公共管理更加关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向。 2.公共管理与公共产品
为社会提供公共产品和公共服务，是公共管理的重要内容，是公共管理活动满足社会需求的重要目标之一。公共管理活动离不开公共事务的管理、公共产品与公共服务的提供，以及采取什么样的提供方式会更加有效。
为社会提供公共产品和公共服务，是公共管理的重要职能和目标。一般而言，公共产品由政府或其他公共部门提供；私人物品通过市场提供。在市场经济条件下，公共管理更强调公共部门不直接提供公共产品，而是强调公共部门为保证公共产品有效供给营造环境。 3.公共管理与公共政策
二者的联系：第一，公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的重要前提；第二，公共政策具有一定的公共管理职能；第三，公共管理是实现公共政策的基本途径；第四，在一定层面上，公共管理行为与相关公共政策是合二为一的。
二者的区别：公共政策主要是制定社会生活各方面的秩序和行为规则，它通过对社会的政治、经济和文化等各方面的规定和引导，在总体上为一个社会中人们的生活和社会发展创造必需的环境，即人们生活的一种外在条件。公共管理则是具体通过实施公共管理行为与活动来提高公众的社会生活质量和实现公共利益。 4.公共管理与工商企业管理
公共管理与工商企业管理是既相联系又相区别的两类管理活动。作为人类社会的管理活动，公共管理与工商企业管理之间存在着相通之处，都必须履行包括计划、组织、指挥、协调、人事、预算和控制等在内的一般的管理职能。
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其差别主要表现在：
（1）管理性质的不同；（2）公共管理与工商企业管理的使命不同；（3）效率意识的强弱不同；（4）责任的性质、范围不同；（5）管理的广泛性、复杂性的程度不同。 5.公共治理与善治
治理问题是20世纪90年代以来国际社会科学界尤其是公共管理界研究的热点之一。治理概念的定义繁多，可泛指任何一种活动的协调方式。包括最小国家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社会控制系统和自组织网络等六种不同的用法。
治理被等同于单个国家的可统治性，是为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式。20世纪90年代后，世界银行提出了善治口号，合法、法治、负责、透明、有效的政府构成了善治的基本要素，成为规范政治权力的主要标准。有人把治理视为公民社会的自组织的组织间网络，认为这是一种没有政府的治理。 1.2 公共管理学的研究对象 1.2.1 公共管理的兴起 1.公共行政的反思 （1）公共行政的发展演进 （2）公共行政的反思 2.公共管理的产生
公共行政、公共政策、公共管理 1.2.2 公共管理学的研究内容与体系 1.确定公共管理研究对象的基本思路
从研究对象来说，公共管理学不再像公共行政那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他非政府的公共组织方面；
从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政的内部取向转变为外部取向，由重视机构、过程与程序的研究转到重视项目、环境、战略与绩效的研究；
从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学、管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。
【基本结论】公共管理学是经济学、管理学乃至社会学等多学科融合发展的结果，但政治学、行政学仍然是公共管理学的学科基础。切断公共管理学与政治学、行政学的内在联系，极容易导致把公共管理看作是纯技术化的¡°管理主义¡±倾向。公共管理学应该是价值理性与工具理性的有机统一体，不仅要解决¡°如何做¡±的问题，也要解决¡°为谁做¡±的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的¡°管理¡±问题，同时更要回答¡°为何做¡±和¡°为谁做¡±的¡°公共¡±问题。
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2.公共行政学的研究内容 （1）国外学者的研究情况 （2）我国学术界的研究情况 3.公共管理学的理论体系 4.公共管理学的学科特征 （1）研究对象与范围的特征 （2）跨学科和综合性的特点 （3）具体研究问题的特征
（4）公共管理学既是实证的，又是规范的 （5）更具现实性
1.3 公共管理学的研究途径和方法 1.3.1 公共管理学的研究途径
1.公共政策途径（the policy approach，又称为P途径） 2.企业管理途径（the business approach，B途径) 3.管理学途径、政治学途径、法学途径和经济学途径 4.公共选择理论
5.新制度主义或新制度学派 1.3.2 公共管理学的研究方法 1.实践抽象法 2.实体分析法 3.实验法 4.系统分析法 5.比较分析法
6.多学科交叉式的综合研究方式 7.案例分析法
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第2章 公共管理的理论发展 2.1 传统公共行政理论的演进 2.2 现代公共管理理论的发展 本章教学目的
本章主要介绍了公共管理理论及其发展演进的过程、各种理论流派及其相互关系。通过本章的学习，要求学生了解公共管理理论的历史演进过程以及各种理论流派之间的相互关系，了解各种理论流派的主要代表人物、代表观点、理论贡献与局限性，全面掌握当代公共管理的前沿理论；注重培养理论运用于实践的能力。 本章学习的重点问题
•公共行政、公共管理的历史演进过程及其理论流派 •公共管理与公共行政的联系与区别
•管理主义取向与宪政主义取向的理论内容及其代表人物
•公共选择理论、新公共管理理论、公共治理理论和新公共服务理论的主要内容
2.1 传统公共行政理论的演进 2.1.1 传统公共行政理论的初创 1.威尔逊的“政治—行政”二分法 2.韦伯的官僚制理论 3.泰勒的科学管理理论
2.1.2 传统公共行政理论的构建 1.怀特的系统化行政理论
2.古利克和厄威克的科学化行政管理原则 3.福莱特的动态化行政管理理论 2.1.3 传统公共行政理论的转型 1.西蒙的批评与公共政策学派的出现 2.沃尔多的批评与新公共行政理论的兴起 沃尔多批判的三个方面:
第一，沃尔多认为，传统行政学的政治与行政二分法，无论是作为一种对现实的描述，还是作为一种对行政行为的规定，都是不恰当的； 第二，沃尔多也批评了传统行政学的组织范式； 第三，沃尔多还反对传统行政学家过于重视效率的做法。
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2.沃尔多的批评与新公共行政学的兴起 （1）沃尔多的批评
（2）新公共行政理论的基本内容:
第一，反思和批判了“效率至上”的传统公共行政 第二，倡导社会公平的公共行政价值； 第三，突破“政治—行政”二分法； 第四，强调动态、开放的组织观念。 2.2 现代公共管理理论的发展 2.2.1 公共选择理论 1.经济人的人性假设与公共选择 2.政府规模扩张与公共选择
政府规模扩张是一个历史的过程，西方学者从不同角度对于政府规模扩张的成因进行了阐述:
（1）瓦格纳定理 （2）帕金森定律 （3）公共选择
公共选择理论提出解决问题的主张包括： 第一，组织类型的理性选择； 第二，市场机制与个人选择； 第三，分权化；
第四，公共服务组织小规模化； 第五，自由化。 2.2.2 新公共管理理论
新公共管理的名称，如¡°管理主义¡±、¡°企业化政府¡±、¡°后官僚体制模式¡±、¡°以市场为导向的公共行政¡±等。因此，新公共管理理论与公共选择理论一样，都尊崇市场力量、市场作用、市场机制。
新公共管理与公共选择理论不同的是：公共选择关注的焦点是政府与市场和社会的关系，主张减少政府干预，充分发挥市场的力量解决政府面临的困境；新公共管理关注的重点仍然是政府公共部门内部，主张通过引进市场机制来完善政府公共组织。 新公共管理的基本理念：
第一，管理的自由化。由于公共管理人员是¡°被制度束缚的人¡±，因此，为改进公共官僚制的绩效，管理者必须从政府的繁文缛节的枷锁中解放出来，政治家和其他人必须¡°让管理者
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来管理¡±。
第二，管理的市场化。市场取向的管理有两个基本概念，一是竞争，二是私营部门管理的普遍化。
因此,新公共管理理论在其风靡欧美等西方国家之时也遭到了来自多方面的质疑，尤其是，有不少学者对作为其思想精髓的企业家政府理论提出了尖锐的批评。 2.2.3 公共治理理论 1.公共治理理论的兴起
¡°政治¡ª行政¡±二分法基础上的官僚行政发展到20世纪70年代末，行政效率低下、财政支出严重增长和公众对政府不信任等公共管理问题的日益凸显，公共治理理论是伴随着西方福利国家出现的管理危机和市场与等级制的调解机制发生的危机，以及公民社会的不断发育和众多社会组织集团的迅速成长，而出现的一种新型的公共管理理论。
西方发达国家以治理理论为指导，重新调整国家与社会、政府与市场的边界，关注国家的竞争力、政府的合法性和公共部门对公众的回应力，掀起了行政改革的浪潮。 2.公共治理的含义
治理是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序和实现公共利益最大化以满足公众的需要，治理的目的是要在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。
因此，公共治理是一种公共管理活动、过程和方式，它包括必要的公共权威、管理规则、管理运行机制和管理方式。 3.公共治理理论的内容
作为一种新型的公共管理理论，公共治理理论是对以往老的公共行政理论进行反思和批判，并且对新公共管理理论和新公共服务理论之合理内核进行整合的结果，
核心观点:是主张通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理。主要内容包括：第一，公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系；第二，公共管理的责任边界具有相当的模糊性；第三，多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系；第四，治理语境下的公共管理，是多元化的公共管理主体基于伙伴关系进行合作的一种自主自治的网络管理；第五，治理语境下的政府在社会公共网络管理中扮演着¡°元治理¡±角色。
4.公共治理理论的意义
公共治理理论是当代国际社会科学领域出现的前沿理论之一，它所提倡的一些价值日益具有普遍性。合作网络的治理是一种新型的治理模式，强调了治理的主体不只是政府一个中心，社会的治理是多中心，每一个主体都是一个中心。合作网络为处理公共事务引入了新的机制，也
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为集体行动提供了新的途径。因此，公共治理理论对于创新中国公共管理体制，整合公共资源，提高公共管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协 同、公众参与的社会公共管理格局，具有一定的借鉴意义。 2.2.4 新公共服务理论 1.新公共服务理论的含义
新公共服务理论是以美国著名公共管理学家罗伯特¡¤丹哈特为代表的一批公共管理学者基于对新公共管理理论的反思，特别是针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共管理理论。
新公共服务理论认为，公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其划浆，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。 2.新公共服务理论的内容
第一，政府的职能是服务而不是掌舵；第二，公共利益是目标而非副产品；第三，在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；第四，为公民服务，而不是为顾客服务；第五，责任并不简单，公共行政官员有责任通过担当公共资源的管理员，公共组织的监督者，公民权利和民主对话的促进者，社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公民服务；第六，重视人，而不只是重视生产率；第七，公民权和公共服务比企业家精神更重要。
第3章 公共组织 3.1 公共组织的性质与结构 3.2 非营利组织 3.3 事业单位 3.4 公共组织的变革 本章教学目的
公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员对社会公共事务进行的管理活动。本章主要是对组织形态的公共管理主体¡ª¡ª政府组织、非营利组织、准政府组织¡ª¡ª及其变革进行阐述。 本章的学习，要求学生全面掌握公共组织的结构形式及其特点、各种公共组织类型的划分及其相互关系、公共组织变革等；并培养运用公共组织理论具体分析公共管理实际问题的能力。
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本章学习的重点问题
•公共组织的性质、特点与基本类型 •公共组织的结构及其设计
•我国事业单位及其管理体制的形成、存在 问题与改革
•科层制组织的特征、方法与面临的困境 •公共组织变革的目标、内容与趋势
3.1 公共组织的性质与结构 3.1.1 公共组织的内涵 1.组织与公共组织 （1）组织的含义：
组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。 （2）公共组织的含义：
公共组织是指不以营利为目的，以追求公共利益为其价值取向，以协调公共利益关系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的社会组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任。 2.公共组织的基本要素 （1）物质要素 第一，人员 第二，经费 第三，物资设备 （2）精神要素 第一，目标 第二，责权结构 第三，人际关系 3.公共组织的特征
（1）以增进公共利益为目标
（2）公共组织的活动受法律的明确限制并具有权威性 （3）公共组织受到高度的公共监督 （4）公共组织的活动具有政治性
（5）公共组织的目标形式上清楚但实际中模糊，且行为绩效评估比较困难
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（6）公共组织具有一定的独占性 3.1.2 公共组织的结构 1.公共组织的纵向结构
2.公共组织的横向结构（也称为部门化结构） （1）按业务性质分工 （2）按管理程序分工 （3）按管理对象分工
3.公共组织的主要结构形式及其优缺点 （1）直线制 （2）职能制 （3）直线职能制 （4）矩阵制
3.1.3 公共组织的类型 1. 政府组织
（1）政府组织的含义：广义的政府是指国家进行阶级统治和社会管理的组织，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机构体系。狭义的政府仅指国家行政机关。
（2）政府组织的基本特点：①政府组织的基本职能是对国家和社会公共事务的管理；②政府组织从事公共管理的手段是行政权力；③政府组织有权支配和运用公共资源；④政府组织提供的产品是公共物品；⑤政府组织行为的价值取向是公共利益。 2.非营利组织
（1）国外对非营利组织的三种界定 （2）我国学者对非营利组织的界定 （3）非营利组织的含义：
非营利组织是以增进社会公共利益为目标，组织本身并不具有行政权力的非官方性公共组织。与政府组织相比，非营利组织的最大特点是非强制性和服务性。非营利组织由于自身的性质特点，对基层公共事务的管理常常能比政府组织更具效率。 3.准政府组织
准政府组织是介于政府组织和非营利组织之间的一种过渡型公共组织，即非营利的以增进公共利益为目标，但通过授权等行使一定的行政权力或公共权威，其对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织。
在我国具体实践中，准政府组织包括工会、妇联、共青团、科协、工商联、青联、侨联、台联等群众团体，事业单位，村民自治组织和居民自治组织等等。
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3.2 非营利组织
3.2.1 非营利组织的特征与分类 1.非营利组织的特征
（1）沙拉蒙（Salamon）和安黑尔（Anheier）的观点 （2）沃尔夫（Wolf）的观点 2.非营利组织的“非分配性约束” 3.非营利组织的分类 （1）国外非营利组织的分类 （2）中国非营利组织的分类
3.2.2 非营利组织是公共管理主体的必要组成部分 1.非营利组织是微观的社会服务和管理职能的主要承担者 2.非营利组织能提高公共物品的供给效率 3.非营利组织能较好地满足社会多元化的需求
4.非营利组织是当代公共管理社会化和市场化的必然要求 3.2.3 当代中国公共管理中的非营利组织 1.我国非营利组织的兴起 2.我国非营利组织发展存在的问题
（1）非营利组织自身存在的问题：一是身份不清；二是缺乏资金、内部组织不健全、行为缺乏代表性和规范性。
（2）由与非营利组织相关的政策实施和法律等构成的外在环境问题：一是对非营利组织基本政策的实施存在着培育和监督管理脱节、重登记而忽视监督的现象；二是法制薄弱，法制不完善。
3.2.3 当代中国公共管理中的非营利组织 3.我国非营利组织改革发展的基本取向
（1）大力培育非营利组织：第一，在社会领域推进¡°政社分开¡±改革；第二，重点在资金方面进行必要的资助。
（2）加强对非营利组织的监督管理：第一，逐步完善有关非营利组织的尤其是其活动的法律法规；第二，在逐步完善有关法律法规的过程中，通过依法行政和强化法律追惩的制度建设，强化监督管理、强化各种法律规范的实施和监督，特别是对非营利组织运行的规范化、服务质
量、政府资金使用进行监督。 3.3 事业单位
3.3.1 事业单位的含义与特征
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1.事业单位的含义：
事业单位是指受国家行政机关领导，没有生产收入、所需经费由国库支出、不实行经济核算、主要提供非物质生产和劳务服务的社会组织。 2.事业单位的基本特征
（1）事业单位活动的非经济性和政治性 （2）事业由政府主办并主管 （3）事业单位经费由公共财政供给 （4）整个事业单位系统具有行政性 3.3.2 事业单位改革 1.事业单位改革的必要性
（1）事业单位规模巨大、增长过快，财政负担过重的困难没有得到根本性的缓解； （2）社会效益不高； （3）与经济建设结合不紧密。 2.事业单位改革发展的目标取向 （1）社会化发展取向 （2）法制化、民主化发展取向 3.事业单位改革的基本原则和分类改革
（1）政事分开的基本原则：第一，实行职责分开；第二，实行管理方式及手段的分开。 （2）事业单位的分类改革，分为三类： 第一，具有准政府组织性质的事业单位 第二，具有一定经济效益的公益性的事业单位 第三，具有生产经营性和能力的事业单位 3.4 公共组织的变革
3.4.1 科层制组织与反思 1.科层制组织的基本特征 （1）专门化 （2）等级制 （3）规则化 （4）非人格化 （5）技术化 （6）公、私分明化
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2.科层制方法的主要内容 （1）组织标准化 （2）工作秩序化 （3）管理规范化
3.传统科层制组织的缺陷与困境 （1）传统科层制组织的缺陷 （2）传统科层制组织面临的困境 第一，组织环境的困境 第二，组织结构上的困境 第三，组织方式上的困境
3.4.2 公共组织变革的目标与内容 1.公共组织变革的目标
（1）提高公共组织适应环境的能力 （2）提高公共组织自身的稳定性、协调性 （3）提高公共组织的工作绩效 2.公共组织变革的内容
（1）组织结构变革：包括横向部门结构和纵向层级的变革。
（2）公共组织权力关系变革：一是公共组织向社会组织还权；二是横向分权；三是在纵向权力分配上，实行集权与分权互相的融合与共存。
（3）技术变革：主要是应用现代科学技术实行业务流程再造、业务协同和资源共享，根治传统组织形态中强调分工所造成的部门分割和官僚主义，规范工作流程和简化管理程序，减去多余、重叠的机构和不必要的中间环节，实现¡°一站式¡±的管理与服务。
（4）产品和服务变革：基于服务对象的需要，持续尝试发展更好的服务流程和服务方式，为社会提供最低成本、最好品质的产品与服务。
（5）人力资源变革：第一，投资于训练与发展活动，让工作人员获得新的技术与能力；第二，将工作人员社会化，融入组织文化，使其学习到有助于提升组织绩效的新常规(routines)；第三，改革组织的规范与价值，重视融合组织自身文化的多样化员工，激发创新精神；第四，持续改进对多样化的员工所采行的晋升与奖励系统；第五，对高层管理团队进行变革，改善组织学习与决策制定。 3.公共组织变革的趋势
公共组织变革越来越表现出以下的发展趋势：一是倡导学习型组织；二是倡导构建无缝隙组织、网络组织和虚拟组织；三是强化公共组织的社会服务职能。
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第4章 公共领导 4.1 公共领导概述 4.2 公共领导体制
4.3 几种常见的公共领导方法 4.4 领导能力 本章教学目的
领导贯穿于计划、决策、组织、指挥、协调、控制等公共管理活动的全过程。本章主要从理论与实践结合的角度上学习公共领导的前沿理论、领导体制、领导方法、领导能力。本章学习，着重培养学生的领导素养，培养学生运用理论分析问题、解决问题的能力，通过角色模拟和案例分析培养学生的实际领导能力。 本章学习的重点问题
•公共领导的作用与公共领导理论的历史演进 •领导体制 •领导方法
•领导能力与领导方式
4.1 公共领导概述
4.1.1 公共领导的含义和特点 1.领导的含义
（1）关于领导含义的几种界定 （2）领导包含的三方面内容
（3）领导的含义：领导是领导者在一定环境下，为确定和实现既定目标，对被领导者进行统御和指引的行为过程，它包含了领导者、被领导者和环境三个基本要素。 2.公共领导的含义
公共领导是指公共组织的领导者在一定的环境下，为确定和实现公共目标，通过对各种社会资源进行合理配置，对组织成员和公众进行统御和指引的行为过程。
公共领导的含义包括：（1）公共领导是一个社会组织系统；（2）公共领导是一个动态的行为过程；（3）公共领导是公共领导者与被领导者之间的积极互动的过程；（4）公共领导是权威和公共认可的关系；（5）对公共领导的绩效评估存在着较大的困难。 3.公共领导的特点
（1）公共领导者赖以发挥其领导作用的组织依托是公共组织或公共部门；
（2）公共领导职权的公共性、服务性。从公共领导职权的来源、使用和后果来看，都具有了公
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共性；
（3）决策的¡°公断性¡±；
（4）公共领导的价值取向是公共利益。 4.公共领导的作用 （1）导向、统领的作用 （2）影响、表率的作用 （3）协调、沟通的作用
（4）迎接挑战、引发和推动变革的作用 4.1.2 西方领导理论的演进与新发展 1.西方经典领导理论
（1）特质理论(trait theory) 。用以区分领导者与一般人的不同特征，并以此来解释他们成为领导者的真正因素的理论。
特质理论的优点：第一，它给人一种直觉的吸引力，在一定程度上和一定范围内合乎人们的常识；第二，把领导者作为领导系统的核心要素，作为领导过程的主宰，这有其合理性；第三，它在领导理论的发展史起到承上启下的作用。 特质理论的缺陷：直觉性和形而上学性
（2）行为理论(behavior pattern theory) 。这种理论认为，真正决定一个人成为领导者的因素是他的行为，只有那些行为上表现出既关心工作（生产）又关心个人（下属）的领导者才是最有效的；认为领导行为是可以通过后天的培养和锻炼得到的。
行为理论主要包括：一是勒温等人的集权式领导、民主式领导和放任式领导的领导方式理论；二是领导连续流（leader as continuum）理论；三是利克特（R. Likert）以工作为中心的领导和以员工为中心的领导的领导方式理论。
（3）权变（或情景）理论（contingency situational theory）。实践证明，不存在一成不变的、普遍适用的“最好的”领导方式。领导行为效果的好坏，不仅取决于领导者个人的素质和能力，而且取决于诸多的客观因素，用一个通式表示就是：领导＝f(领导者、被领导者、环境)。这个公式表明，领导方式是领导者、被领导者和领导环境的一个变数（函数）。因此，有效的领导行为是因时间、地点、条件的变化而变化的，这就是领导权变理论的实质。领导权变理论主要包括：菲德勒的权变理论（contingency theory of leadership）、路径——目标理论（path-goal-theory）。 2.西方领导理论的新进展
进入20世纪70年代，特别是80年代以来，西方领导理论又获取了一些有价值的进展。这些进展主要有归因理论、领导魅力理论、认知资源理论、交易型和变革型领导理论、基于价值观的领导理论和团队理论。
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4.2 公共领导体制
4.2.1 领导体制的含义和内容 1.领导体制的含义：
领导体制是指公共组织中领导职能、领导权力和领导责任的配置制度、方法及其运行机制。 2.领导体制的内容 （1）领导结构 （2）领导的层次与跨度
（3）领导机构中各部门之间的职责与权限划分 （4）领导干部的管理制度
4.2.2 公共领导体制的基本类型 1.首长制和委员会制 2.集权制和分权制 3.层次制和职能制 4.完整制和分离制
4.2.3 公共领导体制的改革
公共领导体制改革是公共领导活动中为完成公共领导职能、实现公共领导意图所设置的机构体系、运作机制和规章制度进行的合乎实际和适应社会发展要求的改革。 1.我国公共管理领导体制存在的问题 （1）领导职能相互混淆 （2）领导权力过于集中 （3）领导权力的约束滞后 （4）公共组织机构高度膨胀 （5）用人制度缺乏活力 2.公共管理领导体制改革的路径 （1）完善领导职能分工，理顺各种关系 （2）保证政令统一的前提下，适当下放权力 （3）改革组织人事制度，增强党和国家的活力 （4）继续推进机构改革，合理设置机构，克服机构臃肿 （5）加强权力制约与监督 4.3 几种常见的公共领导方法 4.3.1 领导方法概述
1.领导方法的含义：领导方法是指领导者配置资源、沟通和协调关系、统筹安排时间、
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统御和激励下属的各种手段与途径。 2 .领导方法的特征 （1）领导方法的目的性
（2）领导方法存在正确与错误、有效与无效之分 （3）领导方法的多层次性 （4）领导方法的具体相关性 （5）领导方法存在动态变异性 4.3.2 领导协调
1.公共领导协调的含义与特征
（1）领导协调的含义：领导协调是指公共部门领导者为了实现既定目标，通过调配、协调政府与社会之间、政府不同组织之间、政府各部门之间，公务员之间，政府不同职能之间等可能产生的阻碍公共事务的处理和社会和谐发展的因素，进行调整、控制，使社会和组织保持一种平衡状态以实现预定目标，发挥整体最大功效的过程。 （2）领导协调的特点：平等性、互利性、结果不确定性。 2.协调的内容和原则
（1）领导协调的内容：一是领导工作关系协调；二是领导人际关系协调。
（2）领导协调的原则：第一，以人为本；第二，客观公正；第三，注重整体；第四，求同存异；第五，互惠双赢；第六，灵活机动。 4.3.3 领导沟通
1.领导沟通的含义和作用
（1）领导沟通的含义：领导沟通，即领导者为实现其目标，通过一定的领导组织和领导手段实现与组织内外的追随者、被领导者进行的信息、思想和情感的传递与互动，以保证公共利益和目标的有效协调和实现的过程。
（2）领导沟通的作用：第一，沟通是科学决策的前提；第二，统一思想，提高绩效；第三， 2.实现有效沟通的途径
（1）选择合理的沟通渠道：包括正式渠道、非正式渠道； （2）选择合理的沟通模式，构建信息沟通网络；
（3）选择有效的沟通形式，包括口头形式、书面形式、非语言形式、电子媒介形式。 3.增强领导沟通的方法 （1）构建畅通的沟通网络 （2）树立主动沟通的意识 （3）创造有利的沟通环境
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（4）要完善民主监督机制 （5）注意沟通与信息技术的关系 4.3.4 领导激励
1.激励的含义：激励是通过一定的方法来激发人们的动机，开发人的能力和潜力，充分调动人的积极性和创造性，使被领导者表现出高度的工作热情和创造精神。
2.激励的原则：（1）物质激励和精神激励相结合原则；（2）正激励和负激励结合原则；（3）按需激励原则；（4）差别激励原则； （5）公正原则。 3.激励的方法
激励的方法主要包括：（1）物质激励；（2）参与激励；（3）目标激励；（4）情感激励；（5）需要激励；（6）榜样激励；（7）荣誉激励；（8）信心激励；（9）赏识激励。 4.4 领导能力
4.4.1 领导能力的内涵及其基本条件
1.领导力的含义：领导能力，就是领导者的个体素质、思维方式、实践经验以及对领导方法等的把握程度等影响具体领导活动效果的个性心理特性的总和，它是领导者素质的核心。 2.发挥领导能力的基本条件
（1）领导能力的发挥，必是在一定的环境和组织结构中进行； （2）发挥领导能力，需要领导者明确组织的目标、责任与价值；
（3）发挥领导能力，离不开领导者基本素养，包括政治素养、知识素养、能力素养和心理素养。 4.4.2 领导能力的主要内容 1.领导的创新能力 主要体现在五个方面： •广阔的知识面 •敏锐的问题意识 •全新的思想观念 •良好的精神状态 •敢于承担风险的胆识 2.领导的战略思维能力 （1）含义
（2）内容：一是战略洞察力和战略判断力；二是战略分析力与战略综合力；三是战略预见力和战略创新力；四是战略统筹力和战略决断力。
（3）培养： 一是加强哲学修养，提高辩证思维能力；二是努力拓展知识面；用丰厚的知识积累作为战略思维的材料；三是在实践中锻炼；四是善于利用外脑。
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3.领导的执政能力
（1）领导执政能力发挥的重要性 （2）制约领导执政能力发挥的因素 （3）领导执政能力所包含的内容 4.4.3 领导方式
1.领导方式的含义：领导方式，是在特定环境中领导者采用的作用于被领导者的行为方式，具有策略性和指向性。 2.领导方式的类型 （1）集权型领导方式 （2）民主型领导方式 （3）放任型领导方式
第5章 公共政策 5.1 公共政策概述 5.2 公共政策过程 5.3 公共政策分析 5.4 公共政策发展 本章教学目的
公共政策是现代公共管理运行的核心平台和主要方法之一，在公共管理中的重要作用日益突显。制定和实施公共政策是公共管理的重要内容，公共政策过程是公共管理运行的重要过程。本章从不同视角下对公共政策内涵的不同界定出发，从政策科学与公共管理实践的角度阐述公共政策的理论发展及其研究主线、公共政策过程、公共政策分析及其方法、公共政策发展等内容。
本章学习，着重培养学生的公共政策意识，以及运用公共政策进行公共管理的实际能力。 本章学习的重点问题 •公共政策的含义与范畴 •公共政策工具
•公共政策过程：公共政策过程所包含的各个环节
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•公共政策的分析工具与分析方法 •公共政策发展
5.1 公共政策概述
5.1.1 公共政策的性质和范畴 1.不同视角下的公共政策
（1）国外学者对公共政策概念的界定 第一，价值分配论视角 第二，目标方法选择论视角 第三，立场论视角 第四，过程论视角
第五，政治合法性实现论视角
（2）我国学者对公共政策概念的界定 2.公共管理视界中的公共政策
第一，公共政策的性质是以政府等为代表的决策主体运用被赋予的公共权力区分社会利益需求，协调社会利益矛盾与冲突的方略； 第二，公共政策的主体是决策者；
第三，公共政策的客体是政策问题和政策受众（政策目标群体）； 第四，横向划分和纵向划分公共政策的范围；
第五，公共政策的目标直接指向公共政策制定者所领导或代表的国家、社会或共同体的利益最大化；
第六，公共政策的核心是一种选择。 5.1.2 公共政策工具 1.公共政策工具的类型
公共政策工具又称为治理工具或政府工具。依据提供公共物品和公共服务过程中政府介入程度的高低，在从自愿性到强制性的范畴将公共政策工具类型分为： （1）自愿性工具 （2）混和性工具 （3）强制性工具 2.公共政策工具的选择
公共政策工具的选择是一种理性行为。政策工具的选择需要考虑如下方面： 第一，应基于以公共理性为主导的多元综合理性的原则；
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第二，应与政策环境相适应；
第三，应能有利于协调政策目标群体，即政策受众的当前利益、中期利益和长远利益； 第四，应具有灵活性，针对某一政策问题是选择使用单一的政策工具抑或是综合应用多种政策工具，或是以一种为主其它为辅，取决于对以上三方面的条件要求满足的程度； 第五，政策工具的性质和效用在实际应用的过程中受到环境和目标群体变化的影响有可能发生变化。
3.公共政策工具选择的应用
霍莱特和拉米什通过设置两个变量来构建政策工具选择模型：一个变量是国家能力，或者说是国家影响社会行为者的组织能力；另一个变量是政策子系统的复杂程度，特别是政府在执行政策时面对的行为者的类型和数目。 5.1.3 公共政策的研究主线
1.制定公共政策的主体的权力结构、权力运行机制与决策机制 2.公共政策的过程与程序 3.公共政策的内容与输出 5.2 公共政策过程
5.2.1 公共问题与公共政策问题
公共政策问题的确认和建构是公共政策过程的起点，也是现代政策分析的中心环节。公共政策问题泛指实际状态与社会期望之间的差距，这种差距往往是产生社会紧张状态的原因。 公共问题不等于就是公共政策问题，公共政策问题只是诸多公共问题中的一部分。公共问题成为公共政策问题的条件是：公共问题促使人们行动，特别是向政府及公共部门提出、同时该问题又在政府及部门的权限范围之内，在特定时期被列入政府政策议程。
公共政策问题的基本特征：公共性。公共行特征超越了个人特定的环境和范畴，与人类整个的社会生活、制度和全部历史有关，同时也与既定社会中的大众的价值、观念和利益相关。 公共政策问题的一般特征：选择性、动态性和时效性。 5.2.2 公共政策问题的确认与建构
1.公共政策问题的确认是公共政策过程的基础，而公共政策问题的建构则是政策分析的基础和起点。公共政策问题的确认是在特定的“政策问题情境”中，了解与政策问题相关的社会变化过程中的权力关系、利益群体及资源配置等方面因素，从而对问题的性质、领域、范围和程度作出基础性判断。
2.公共政策问题的建构是对政策问题的理性分析；政策问题的建构需要对政策问题进行分类。
3.政策问题的建构有四个相互衔接的步骤：问题搜索、问题界定、问题详述和问题感知。
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整个过程是在认识或“感知”问题情势的前提下，搜索出问题网。 5.2.3 公共政策议程
1.公共政策议程的含义：公共政策议程是由一定的政策行为主体提出并促成其最后确定，这一过程就是政策议程的建立过程。
2.公共问题进入公共政策议程的触发机制。詹姆斯·安德森的分类方法别具特色。他把公共问题进入政策议程的机制分为如下四种触发机制：一是政治领袖的触发；二是危机事件；三是抗议活动；四是通讯媒介的注意 。 3.公共政策议程建立的模型
（1）科布在区分公众议程和政府议程的基础上依据政策诉求主体的不同提出了建立政策议程的三种模型：外在创始型、政治动员型和内在创始型。
（2）金登在1984年提出的议程建构的三大源流：问题溪流、政策“原汤”（政策源流）和政治源流，这三大源流彼此独立，具有各自的动力机制和特点。政策议程的多源流分析及其关系，如下图所示。
金登政策议程多源流分析示意图 5.2.4 公共政策制定 1.公共政策制定的含义
公共政策制定是指包括从政策方案规划设计、政策形成到政策合法化在内的一系列步骤的过程，以政府为核心的公共机构是公共政策制定和实施的主体。公共政策制定是整个公共政策过程中的重要阶段。公共政策制定的流程包括宏观的政治体系中的政策制定流程和微观政策规划与设计的流程。
2.公共政策制定的宏观流程
公共政策制定的宏观流程是以伊斯顿对政治生活的系统分析为基础，将政策制定视为政策信息、资源、行为的输入加工与政策产品的输出反馈的过程。
公共政策制定的宏观流程可能是立法范围的系统的议程，也可能是行政范围的制度化的议程，还可能是针对偶发和突发的特定情境和事件而产生的议程。 3.公共政策制定的微观流程
公共政策制定的微观流程是从决策的视角对政策的规划与设计。遵循决策的一般路径，它包括发现问题——确立目标——方案拟定、评估与抉择——政策合法化几个阶段。一般来说包括：
（1）确立政策目标
（2）政策方案拟定、评估与抉择 （3）政策合法化
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5.2.5 公共政策沟通 1.内部沟通与外部沟通
公共政策内部沟通是决策系统内部的与政策相关的信息传递和交流，是组织内部通过各种现代信息载体和通讯工具以制度化的沟通渠道实现信息的传递与交流。
公共政策外部沟通是决策系统内与外部环境之间的直接或介间接进行的信息传递与交流。外部环境主要指决策系统以外的个人及各类社会组织。 2.公众与政府之间政策沟通的途径及其障碍 （1）政府与公众之间政策沟通的途径 •政策发布和信息公开 •政策反馈和信息反馈
•双向互动的政策沟通和政府回应机制 （2）政府与公众之间政策沟通的障碍 •沟通的技术障碍 •沟通的心理障碍 •沟通渠道的阻塞 5.2.6 公共政策执行
1.公共政策执行的一般理论
公共政策执行是将已取得合法化的政策方案付诸实施，将政策内容转变为现实，以解决实际问题、实现政策目标的过程。
关于公共政策执行，西方国家公共政策学者围绕两条研究途径展开：一是“自上而下”途径，或称为“政策制定者透视”途径；二是“自下而上”途径。 2.公共政策执行失控及其矫正
（1）公共政策执行失控。主要表现为：一是政策敷衍；二是政策附加或阻截；三是政策抵制；四是政策扭曲。
（2）公共政策执行失控的矫正措施 •加强公共政策执行体系的组织建设 •提高公共政策执行者的素质 •强化对公共政策执行体系的监控 •促进公共政策执行的法治化和民主化建设 5.2.7 公共政策评估
公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策过程的运行方式、效果、效益、效率和公众回应等进行绩效评估和价值判断的活动。
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1.公共政策评估的类型
（1）聚焦于政策或项目的结果（结果评估或影响评估）； （2）评估政策项目形成与实施的过程（过程评估）； （3）对政策预期效果的评估（事前评估）； （4）对政策执行结果的评估（事后评估）； （5）在决策的各个阶段对公共政策进行评估。 2.公共政策评估中价值理性与工具理性的选择
在政策评估中，需要协调工具理性与价值理性取向的关系： （1）关注政策效率与效果，以工具理性为主的政策评估； （2）关注政策价值效应，以价值理性为主的政策评估。 5.3 公共政策分析
5.3.1 公共政策分析的含义与内容
1.公共政策分析的含义。公共政策分析是通过运用一定的技术手段和分析方法来进行的，旨在认识政策形成原因、理解政策内容和价值、深化对政策过程的认知、研判和评价现有政策得失、寻求改进决策效率和质量的方法路径、改善公共政策运行效率和效能的一种研究方式和研究工作。
公共政策分析是一个跨学科的应用性研究领域，其主要目的不是对政策过程作出精准的描述，而是要更好地认识和解决现实的政策问题；作为应用性很强的一个研究领域，公共政策分析与经济社会的发展密切相关。 5.3.1 公共政策分析的含义与内容 2.公共政策分析的内容 （1）对政策内容的研究 （2）对决策过程的研究 （3）对决策输出的研究 （4）对政策的评估 （5）对决策信息的研究 （6）对决策过程倡导的研究 （7）对政策倡导的研究
5.3.2 公共政策定量分析方法 1.确定型分析技术
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（1）线性规划（linear programming） （2）排队论(queuing theory)
（3）马尔可夫预测法（Markov-chain forecasting model） （4）成本—效益分析(cost-benefit analysis) 2.随机型分析技术
（1）动态规划(dynamic programming) （2）决策树（decision tree）
（3）灵敏度分析（sensitivity analysis） 5.3.3 公共政策定性分析方法 1.头脑风暴法（brain storming) 2.德尔菲法(Delphi method)
3.交叉影响分析（cross-impact analysis） 4.脚本写作(script writing) 5.4 公共政策发展
5.4.1 公共政策发展的趋向 1.公共性 2.合法性 3.有效性
5.4.2 公共政策环境 政策生态环境分为两类： 1.社会总环境 2.工作环境
5.4.3 公共政策发展与公共管理价值的实现 1.公共政策发展与公共管理的价值相关性 （1）学科渊源
（2）公共政策在公共管理中的功能与地位 •公共政策的行为引导功能 •公共政策的利益协调与分配功能 •公共政策的调控和规制功能
2.通过公共政策发展实现公共管理价值的途径 （1）实现公共管理的价值导向 （2）构建公共管理稳定的运行平台
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•公共决策是公共管理的起点 •公共决策贯穿公共管理过程的始终 •公共决策是公共管理履行各项功能的基础
•从根本上说，在现代社会公共生活的生产和再生产的过程中，需要 适当的公共政策对之进行规制和调节，从而实现对社会资源 配置的整合和优化
第6章 公共人力资源管理 6.1 人力资源管理的基本理论 6.2 公共人力资源管理的主要内容 6.3 公共人力资源管理制度 本章教学目的
公共人力资源是重要的公共资源，公共人力资源管理是公共管理的一个重要组成部分。本章全面介绍了当代公共管理领域人力资源管理的基本理论，从理论与实践相结合的角度上，阐述了公共人力资源管理的具体内容与环节、公务员制度、公共人力资源管理变革。
本章学习，要求学生全面掌握当代公共人力资源管理的前沿理论，熟悉公共人力资源管理的基本内容、具体环节和公务员制度，能够熟练地运用公共人力资源管理的各种技术和方法。 本章学习的重点问题
•人力资源与公共人力资源管理的含义、特点 •公共人力资源管理与传统人事管理的区别 •公共人力资源管理的具体内容 •公务员制度
•公共人力资源管理的变革
6.1 人力资源管理的基本理论
6.1.1 人力资源与公共人力资源管理
1.人力资源的含义。 人力资源（human resource，HR）是指在一定区域内的人口总体中具有劳动能力的人数的总和，或者是具有智力劳动和体力劳动能力的人们的总和。
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2.人力资源的特点：（1）生物性；（2）能动性；（3）效性；（4）智力性；（5）再生性；（6）社会性。
3.从传统人事管理向现代人力资源管理的发展 传统人事管理与现代人力资源管理的基本差别： （1）关于人性的假定不同 （2）工作的性质不同 （3）管理内容不同 （4）管理部门的地位不同 （5）管理方式和手段的不同 6.1.2 人力资源管理的理论演进 1.科学管理时代
（1）代表人物理论的共同点 （2）科学管理的局限性 2.行为主义时代
（1）马斯洛的需要层次理论 （2）赫茨伯格的双因素理论 （3）弗鲁姆的期望价值理论 （4）麦格雷戈的X—Y理论
（5）布莱克和穆顿的“管理方格图”理论 3.现代管理时代
（1）以巴纳德为代表的社会系统学派 （2）以德鲁克为代表的经验主义学派
（3）以卡斯特和罗森茨韦克为代表的系统管理理论学派 （4）权变管理理论 4.企业文化时代
企业文化是20世纪80年代出现的一种理论思潮，它的出现，完成了由以物为中心向以人为中心的转变。
6.2 公共人力资源管理的主要内容 6.2.1 职务分析
1.职务分析的含义：职务分析又称工作分析，它是全面了解、对该职务的工作内容和工作规范（任职资格）的描述和研究过程，即制定职务说明和职务规范的系统过程。
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2.职务分析的程序 （1）目标选择与组织
（2）制定职务分析的计划和方案 （3）信息的收集和分析 （4）结果表达 （5）结果的运用 3.职务分析方法 （1）工作实践法 （2）观察法 （3）访谈法 （4）问卷法 （5）典型事例法 （6）工作日志法 （7）定量分析方法 6.2.2 人员招聘 1.招聘过程管理 （1）组织的用人策略 （2）招聘人员的选择 （3）真实工作预览 （4）招聘的一般程序 （5）招聘工作责任的划分 2.招聘渠道的类型 （1）内部招聘 （2）外部招聘 3.招聘筛选的方法 （1）求职申请表的筛选 （2）测试 （3）面试
（4）对求职者的背景调查 6.2.3 人员培训与开发
1.培训需求分析（1）组织层面的分析；（2）任务层面的分析；（3）个人层面的分析 2.培训计划
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（1）培训计划的种类（横向） （2）培训计划的种类（纵向 ） 3.培训的组织与实施 第一，确定培训目标； 第二，拟定培训计划； 第三，选择受训者； 第四，选择培训者； 第五，选择培训方式和方法； 第六，实施培训计划； 第七，培训效果评估； 第八，制定培训激励政策。 4.人员培训与开发新趋势
第一，组织借助培训和教育的功能； 第二，培训呈现高科技和高投入趋势； 第三，培训日益走向社会化； 第四，培训向纵深发展；
第五，培训质量成为培训的生命力。 6.2.4 绩效评估
1.绩效评估的含义及其功能
（1）绩效评估的含义：绩效评估就是运用综合的指标体系对人员履行岗位职责所产生的工作业绩、工作能力、工作态度和工作效果进行考察、测定和评价的过程。 （2）绩效评估的功能 第一，控制功能 第二，激励功能 第三，开发功能 第四，沟通功能
2.有效的绩效评估系统的要求 （1）敏感性 （2）可靠性 （3）准确性 （4）可接受性 （5）实用性
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3.绩效评估方法 （1）排序法 （2）量表法 （3）关键事件法 （4）行为对照表法 （5）行为锚定评价法 （6）目标管理评估法 （7）360度评估法 4.绩效评估的实施
（1）实施绩效评估过程中的职责分工 （2）考评者的选择 （3）培训考评者 （4）评估时间的确定 （5）绩效面谈 6.2.5 薪酬管理 1.薪酬管理的基本原则 （1）公平性 （2）竞争性 （3）激励性 （4）经济性 （5）合法性
2.影响薪酬制定的主要因素 （1）外在因素 （2）内在因素 3.薪酬的构成 （1）经济性薪酬 （2）非经济性薪酬 4.薪酬制度设计的基本过程 （1）付酬原则与策略的确定 （2）职务分析 （3）职务评价 （4）薪酬率设计
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（5）外部薪酬状况调查及数据分析 （6）薪酬分级和定薪
（7）薪酬制度的执行、控制与调整 6.3 公共人力资源管理制度 6.3.1 公共人力资源管理制度的类型 1.根据公共人事管理权归属的不同 （1）集权型 （2）分权型 （3）“人治”式 （4）“法治”式
2.根据公共人事管理的用人原则和方式的不同 （1）官僚型的人事管理制度 （2）贵族型的人事管理制度 （3）民主型的人事管理制度
6.3.2 公共人力资源管理制度的价值因素
一种制度的形成往往是对基本社会价值的反映，公共人力资源管理制度的内在复杂性是各种价值冲突和平衡的结果。美国学者罗纳德·克林格勒和约翰·纳尔班迪把公共人事管理的价值总结为四个方面： 1.政治回应 2.组织效率 3.个人权利 4.社会公平
6.3.3 传统公共人事管理的制度安排
传统公共人事管理模式中，存在着四种基本制度： 1.政治任命制度 2.公务员制度 3.集体谈判制度 4.弱势群体保护制度 6.3.4 公务员制度
1.西方国家公务员制度的主要特点 （1）严格区分政务官与事务官 （2）强调政治中立
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（3）公开考试，择优录用 （4）实行“功绩晋升制”
（5）强调官风官纪和职业道德，重视公务员队伍的廉洁 2.中国公务员制度的主要内容 （1）公务员的范围 （2）公务员的义务和权利 （3）职务与级别 （4）录用 （5）考核 （6）职务任免 （7）奖惩 （8）培训 （9）交流与回避 （10）工资福利保险 （11）辞职辞退 （12）退休 （13）职位聘任
6.3.5 国外公共人力资源管理变革 1.国外公共人力资源管理变革的背景 2.国外公共人力资源管理改革的特点 （1）实行弹性化的任用制度
（2）放松规制，由刚性管理变为弹性管理 （3）实行谈判工资制 （4）推行绩效管理和绩效工资
（5）改革僵化的职位分类制度和职业发展路线 （6）注重人力资源开发 （7）下放人事管理权力
6.3.6 中国公共人力资源共管理的变革思路 1.我国公共部门人力资源管理存在的问题 第一，没有进行整体性的人力资源管理体系的构建； 第二，人力资源管理的基础工作薄弱；
第三，没有形成以绩效为本的现代人力资源管理理念；
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第四，重使用轻开发的传统用人观念仍然存在； 第五，人事管理权力过于集中；
第六，业务部门主管缺乏人力资源管理的技能。 2.我国公共部门人力资源管理的改革思路与措施
（1）把先进的人力资源管理理念引入公共部门，改变传统的人事管理 （2）从管理的基础工作抓起，整体配套，系统推进 （3）下放人事管理权力
（4）有选择地借鉴企业和市场化方法，改造公共人力资源管理 （5）树立以绩效为导向的管理理念 （6）实施立足于能力和素质的人力资源开发 （7）培育公共伦理，弥补硬性管理之不足
第7章 公共预算管理 7.1 公共预算管理概述 7.2 地方政府的预算管理 本章教学目的
公共预算管理作为公共管理的重要内容和国家治理模式变迁的重要组成部分，正在扮演着越来越重要的角色。本章详细介绍了公共预算管理的基本理论知识，并以地方政府公共预算管理为例，重点剖析了中国政府的公共预算过程和预算管理实践。
本章学习，要求学生掌握公共预算管理的前沿理论，熟悉我国地方政府的公共预算过程和预算管理体制，能够熟练运用各种预算方法。 本章学习的重点问题
•公共预算的含义、功能及要素 •公共预算编制与执行 •政府决算
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7.1 公共预算概述 7.1.1 公共预算的含义
从政治维度、管理维度、经济维度和财务管理维度四个维度来理解公共预算：第一，预算分配实际上反映了政府政策的优先性，是不同的参与者讨价还价的结果，这反映了公共预算的政治性；第二，公共预算也是管理的工具，它要求利用特定的管理方法和技术使得公共服务和公共项目的提供更有效；第三，公共预算还是经济平衡工具，它往往承担着刺激经济增长或稳定经济、促进就业，抑制通货膨胀等宏观经济职能；第四，公共预算也是一个财务管理工具。 公共预算是行政机构或公共部门的财政收支计划，它具体规定了财政年度内财政收支指标及其平衡状况，反映和影响行政机构或公共部门活动的范围、方向、项目规划、政策制定与执行，以及组织目标的达成，也是政府公共部门有计划地集中和分配资金、调节社会经济生活的主要财政机制与手段；是国家的重要立法文件，它必须由行政机构或公共部门提交国家权力机关审批后才能生效和执行。具体包括以下三个方面：
（1）公共预算是一个法律文件，是国家意志的体现；（2）公共预算是财政年度内的政府收支计划；（3）公共预算的改变要通过相应的法律程序。 公共预算具有以下特点：
（1）公共预算反映政府应该做什么、不应该做什么，先做什么、后做什么的选择，体现了公众的普遍共识：政府应该提供何种服务以及哪些人有资格享有这些服务；（2）公共预算反映了支出上的优先权，预算过程体现了政府对不同需求的集团和个人之间进行调节，并最终决定由谁获得；（3）公共预算反映了服务于不同目标的各种决策的相对比例，以效率为目标的决策还是以公平为目标的决策；预算还反映了立法者对于满足其选区选民的重视程度和倾听公众或集团需求的意愿程度；（4）公共预算向公民提供了一个强有力的可靠性工具，使得公民知道政府是如何进行支出的，预算将公民的偏好与政府产出联系起来。因此，公共预算是反映政府财政活动的一面镜子，是一个重要的立法文件，也体现了国家权力机关和全体公民对政府活动的制约与监督。
7.1.2 公共预算的控制及其功能 1 . 关于公共预算功能的学术观点 （1）阿伦·希克（Allen Schick )的观点 （2）鲁宾(Robert Rubin)的观点
（3）阿尔伯特·C ·海迪（Albert C. Hyde）的观点 2 . 美国公共预算的控制 （1）以法案的形式决定预算 （2）委员会经常性的监督
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（4）审计机关的辅助控制
3．我国公共财政支出监管机制的构建
（1）建立健全公共财政支出范围及其标准体系 （2）科学分解和合理设定公共财政支出流程
我国实行的财政国库集中收付制度、细化部门预算编制制度的实施，削除了旧体制的弊端，为建立新的科学的财政资金运行模式奠定了基础，同时也为公共财政支出监管留下了空间。这两项制度的实施，使预算编制部门与拨款机构分离，拨款机构也不与使用（用款）单位直接发生关系，再加上在这个过程中必须经过审核机构的审核，从而构成了管钱（预算部门）、拨钱（支付机构），用钱（用款单位）、审钱（审核机构）既相互独立又相互制约的职能和程序相离相控机制。
7.1.3 公共预算的要素 1.资源申请 2.资源分配 3.资源保护
7.2 地方政府的预算管理 7.2.1 预算的参与者及其职能
1.省人民代表大会对省政府的预算行使最高决定权。这些权力具体包括： （1）审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告； （2）批准本级预算和本级预算执行情况的报告；
（3）改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当决议； （4）撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。 2.省政府主要负责的预算管理工作包括：
（1）编制本级预算、决算草案；（2）向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的报告；（3）决定本级预算预备费的动用；（4）编制本级预算的调整方案；（5）监督本级各部门和下级政府的预算执行；（6）向本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会报告本级总预算的执行情况；（7）改变或者撤销本级政府各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令。
3.财政厅作为核心预算机构，承担的职责包括：
（1）编制本级预算、决算草案；（2）具体组织本级总预算的执行；（3）提出本级预算预备费动用方案；（4）具体编制本级预算的调整方案；（5）定期向本级政府和上一级政府财政部门报告本级总预算的执行情况。 7.2.2 中国地方预算周期
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1.预算编制 2.批准 3.执行 4.审计和评估 7.2.3 公共预算的编制
1.我国政府预算编制的基本原则及主要依据 （1）国家相关法律、法规；
（2）国民经济和社会发展计划、财政中长期计划以及有关的财政经济政策； （3）本级政府的预算管理职权和财政管理体制确定的预算收支范围； （4）上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素； （5）上级政府对编制本年度预算草案的指示和要求。 2.我国政府公共预算的编制方法 （1）人员支出和公用支出 （2）项目支出
7.2.4 “两上两下”预算过程
两上两下是目前地方政府使用的典型的预算过程，具体包括：
一上：支出部门在收到财政部门的年度预算编制通之后，对部门下一年度的支出进行测算，然后报送财政部门。
一下：财政部门收到各个部门的预算后，由职能处室对各个部门的预算进行审查，然后将审查意见反馈给各部门。
二上：支出部门根据财政下达的控制数和审查意见重新修改预算，然后上报给财政部门。 二下：人大通过预算后，由财政部门批复给各个部门，开始预算执行。 两上两下的具体过程，如下图所示 7.2.5 预算执行
1.预算执行的机构设置及其职能
（1）省政府是省级预算执行的组织领导机关，负责组织省级预算的执行 （2）财政部门的大部分预算执行的职能集中在支出上，预算执行还包括收入征收 （3）各支出部门是具体的用款单位 2.预算收入的执行
地方政府收入预算的执行主要由三个部门负责：税务部门具体负责征收流转税；财政部门具体负责征收农业税、牧业税和不由税务机关监缴的其他收入；海关则负责征收关税以及代征进出口产品的增值税、消费税等。
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目前我国预算收入主要通过两种方式入库：一是直接缴库；二是集中汇缴。直接缴库的税收收入，由纳税人或税务代理人提出纳税申报，经征收机关审核无误后，由纳税人通过开户银行将税款缴入国库单一账户。集中汇缴主要用于小额零散税收和法律另有规定的应缴收入，这些收入由征收机关于收缴收入的当日汇总缴入国库单一账户。 3.预算支出的执行
财政部门在预算拨款时需遵循以下三个原则： （1）按照预算拨款
（2）按照规定的预算级次和程序拨款 （3）按照进度拨款 4.预算变更 （1）预算调整 （2）预算追加 7.2.6 政府决算
1.编制政府决算的准备工作
（1）国家财政部要拟定和下达政府决算的编制方法 （2）组织年终收支清理工作 （3）做好财政总决算的年终结算 （4）财政部门要修正和颁发决算表格 2.政府决算的编制方法 （1）基层单位决算报告
（2）除了决算报告，基层单位还要向上级主管部门提交单位决算说明书 （3）财政部门也要编制总决算的说明书 3.政府决算的审查和批准
政府决算编制好以后，和政府预算相似，也要经过立法部门的审查和批准。审查的方式包括：就地审查、书面审查和派人到上级机关汇报审查。政府决算审查的具体形式有三种：自审、联审互查和上级部门审查。
政府决算审查分为政策性审查和技术性审查。县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审查后，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。乡、民族乡、镇政府编制本级决算草案，提请本级人民代表大会审查和批准。 7.2.7 预算的审查和监督
1.我国立法机构在预算中的角色 2.人大审查与监督政府预算的基本框架
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（1）目前我国地方人民代表大会的预算审查与监督工作的主要侧重点：一是以部门预算为基础开展预算审查监督，而不是以预算支出的功能来进行审批；二是加强人大预算监督立法，各地纷纷出台各自的预算审查监督条例，依法进行审查监督；三是加强组织能力建设，夯实人大常委会预算工作委员会的人员编制，并加强工作委员会的专业技术力量；四是确立人大审查政府预算的基本程序；五是重视初审。
（2）在实践中，一些地方开展了一系列创新，加强预算工作委员会的工作力度，激活人大代表的作用。
（3）我国立法机构的预算审查监督权仍然有待于进一步明确和细化：一是人大初审的权力与责任定位不明确；二是预算修正权尚未落实；三是对预算调整进行审查的权力不明确；四是收入权也没有落实。
第8章 政务信息资源管理 8.1 政务信息资源管理概述 8.2 政务信息资源管理的内容 8.3 政务信息资源开发利用 本章教学目的
政务信息资源是信息资源的重要组成部分。本章主要介绍政务信息资源管理的前沿理论和前沿实践问题、政务信息资源管理的具体内容和措施、政务信息资源开发利用的各种制度与方法。
本章学习，要求学生从理论与实践相结合的角度上，全面掌握政务信息资源管理的前沿理论和实践问题，熟悉政务信息资源管理在促进公共管理模式转换以及实现公共部门再造、政务信息资源共享及其有效配置、提高政务信息资源开发利用水平和公共服务能力等方面的具体应用，培养政务信息资源管理的实际能力。 本章学习的重点问题
•政务信息资源管理及其研究视角 •政务信息资源管理标准化 •政务信息资源管理的具体内容 •政务信息资源开发利用
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8.1 政务信息资源管理概述
8.1.1 政务信息资源管理的内涵 1.信息资源与政务信息资源
（1）信息资源。广义的信息资源是与信息内容产生、利用有关的一切资源，包括与信息相关的人员、设备、技术、资金和信息资源管理体制等各种要素的总称。
狭义的信息资源仅指记录在载体上的信息内容，是指限于信息本身的文献资源或数据资源，或者说各种媒介和形式的信息集合，包括文字、声像、印刷品、图形、图像、电子信息等。 （2）政务信息资源
政务信息资源是指公共管理活动所涉及的、对公共管理活动产生影响作用的信息资源的集合，它包括政务信息内容资源以及与信息采集、处理、储存、分级分类、交换共享和开发利用活动有关的信息人员、信息设施、信息技术、信息资金和信息管理体制。 2.信息资源管理 （1）信息资源管理的含义
信息资源管理的几种学说：第一，管理哲学说；第二，系统方法说；第三，管理过程说；第四，管理活动说。
信息资源管理的含义：信息资源管理是一种系统的管理思想和方法，是一种基于信息技术的、为满足信息需求而实施的集约化管理活动，包括对信息活动要素（信息、人员、技术设备、资金等）的规划、组织、控制和协调，以实现资源的最佳配置和提高信息资源的开发利用水平。
（2）信息资源管理的层次：第一，微观信息资源管理；第二，中观信息资源管理；第三，宏观信息资源管理
（3）信息资源管理的要素：第一，信息资源管理的架构；第二，信息资源管理的组织；第三，信息资源管理环境；第四，信息资源管理的服务；第五，信息资源管理技术。 3.政务信息资源管理 （1）政务信息资源管理的含义
政务信息资源管理（GIRM，government information resources management）是一种集成性和综合性的管理活动，是公共部门为了实现特定的目标，以现代信息技术为手段，对政务信息进行采集、加工、存储、交换共享、开发利用和服务，对信息活动各要素(信息、组织机构、人员、设施、资金、技术等)进行规划、预算、组织、协调、指导、培训和控制，以实现政务信息资源的合理配置、有效满足公共部门自身和社会信息需求的活动过程。 （2）政务信息资源管理的目标
第一，基础性目标：实现政务信息资源的科学管理；
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第二，根本性目标：提高政务信息资源开发利用的能力； 第三，直接目标：降低公共部门信息活动的费用；
第四，终极性目标：促进公共管理正常运转、经济良性运行和社会和谐发展。 8.1.2 政务信息资源管理的产生发展与研究视角 1.政务信息资源管理的产生与发展 （1）政务信息资源管理的产生 （2）政务信息资源管理的发展阶段
萌芽阶段：从20世纪40年代中期至70年代中期 形成阶段：从20世纪70年代中期至80年代末期 成熟发展阶段：从20世纪90年代开始至今 2.政务信息资源管理研究视角 （1）内容视角 （2）技术视角 （3）经济视角 （4）人文视角
8.1.3 政务信息资源管理标准化 1.政务信息资源管理标准化概述 （1）标准的分类与分级
（2）政务信息资源管理标准化内容 （3）政务信息资源管理标准化的方法
2.政务信息资源管理的基础标准。包括：（1）数据元素标准；（2）信息分类编码标准；（3）用户视图标准；（4）概念数据库标准；（5）逻辑数据库标准 3.中国政务信息资源管理标准化
2003年2月，国务院信息化工作办公室和国家标准化管理委员会联合向全国发出了关于《电子政务标准化指南》和6项电子政务标准试用通知。《指南》的第二版，包含工程管理、支撑技术和信息安全三部分内容，以及6项标准：基于XML的电子公文格式(第一部分总则；XML在电子政务中的应用指南；电子政务业务流程设计方法通用指南；信息化工程监理规范（总则）；电子政务数据元(第一部分设计和管理规范)；电子政务主题词表编制说明。管理标准主要是软件工程标准、验收与监理标准、系统测试与评估标准、政务信息资源开发利用功能性评价标准和政务信息资源开发利用实用性评价标准。 8.2 政务信息资源管理的内容 8.2.1 政务信息资源管理体制
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1.政务信息资源管理的机构
2.政务信息资源管理职能：（1）宏观管理；（2）微观管理。
3.政务信息资源管理人员：政务信息资源管理人员主要包括信息技术专业人才和信息管理专业人才。信息技术专业人才是在政务信息资源管理中从事信息系统研发、运行、维护、信息安全等相关信息技术工作的人员。信息管理专业人才是从事信息资源规划、信息资源组织等管理工作的人员。 8.2.2 政务信息资源采集 1.政务信息资源采集的含义
政务信息资源采集，是指各政务部门在各自的职责范围内根据政务信息用户的需求，从有关信息源或载体内对各种形态的信息选择、采出、提取并加以聚合和集中的过程，即在“需求驱动”下，根据目的和要求将蕴涵、分布在不同时空域的涉及政治、经济、社会、文化领域的各种政务信息采掘、加工处理和积聚起来的过程。 2.政务信息资源采集的过程 （1）政务信息采集的准备阶段 （2）政务信息采集的实施阶段 （3）政务信息采集的评估阶段 3.政务信息资源采集的渠道与方法 （1）政务信息资源采集的渠道 •行文渠道 •媒体渠道 •机构性渠道 •制度性渠道 •公共部门交流渠道 •个人渠道
（2）政务信息采集的方法 •观察法 •调查法 •阅读法 •检索法 •交换、索取法 •与会法
8.2.3 政务信息储存
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1.政务信息存储的含义：一是将加工后的政务信息，按照一定规则，记录在相应的信息载体上；二是将这些信息载体，按照一定的特征和内容性质组成系统有序的、可供自己或他人检索的集合体。
2.数据仓库：数据仓库是对来自于异地、异构的数据源和各种数据库的数据经加工后在一种称之为数据仓库的存储地存储、提取和维护的一种存储方式。数据仓库既是一个信息资源的存储机制，也是一个信息资源分析、处理的决策支持系统，基于数据仓库的政务信息资源存储将会成为主流的存储方式。 3.政务信息资源库的构建 （1）政务信息资源库构建的目标 （2）政务信息资源库的构建 8.2.4 政务信息资源分级分类 1.政务信息资源分级 （1）社会公开类政务信息资源 （2）部门共享类政务信息资源 （3）依法专用类政务信息资源 2.政务信息资源分类 （1）主题类政务信息资源 （2）行业类政务信息资源 （3）服务类政务信息资源 （4）资源形态类政务信息 8.2.5 政务信息资源公开 1.政务信息资源公开的含义
政务信息公开是指政务部门以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的公共组织主动或根据公众的申请公开政务信息、并方便社会公众获取的各种活动与制度的总称。 2.政务信息资源公开的原则 （1）合法性原则 （2）及时性原则 （3）真实性原则 （4）利益平衡原则 （5）不收费原则 （6）责任原则 3.政务信息公开制度
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（1）政务信息公开制度的主要内容：第一，确立和强化政务信息公开是政务部门的义务和责任；第二，采用列举式的方式，明确政务信息公开的范围；第三，确立政务信息公开的监督和保障制度。
（2）政务信息公开的措施：第一，及时、准确地公开政府信息，澄清信息；第二，建立健全政务信息发布协调机制；第三，通过公报、网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视传播媒介公开政务信息；第四，在国家档案馆、公共图书馆设置政务信息查阅场所，配备相应的设施、设备；第五，根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政务信息；第六，编制、公布政务信息公开目录和政务信息公开指南，并及时更新。 8.2.6 政务信息资源交换共享 1.政务信息资源交换共享的含义
（1）政务信息资源交换共享的含义：政务信息资源交换共享是指一个部门为其他部门履行公共管理职能的需要而提供政务信息资源，以及为履行公共管理职能的需要从其他部门获取政务信息资源的行为。
（2）政务信息资源交换共享包括两个阶段 第一阶段：数据抽取汇集阶段 第二个阶段：数据整合共享阶段 2.实现政务信息资源交换共享的管理措施 （1）编制政务信息资源交换共享目录体系 •科学构建政务信息资源目录体系框架 •科学构建目录体系服务模型
•明确政务信息资源交换共享目录的具体内容 （2）健全与完善政务信息资源交换共享标准规范 （3）健全与完善政务信息资源交换共享管理制度 （4）加强政务信息资源共享交换平台和共享库的建设 8.3 政务信息资源开发利用
8.3.1 政务信息资源开发利用概述 1.政务信息资源开发
（1）政务信息资源开发的含义：狭义的政务信息资源开发是与狭义的政务信息资源概念相互系，仅仅是指对政务信息内容资源的开发。广义的政务信息资源开发是与广义的政务信息资源概念相联系，不仅包括了狭义的政务信息资源开发的一切相关内容和含义，还包括了信息技术研究、信息系统建设、信息设备制造及信息机构和管理体制的建立、信息规则设定信息环境维护、信息人员培养等活动。
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（2）政务信息资源本体开发和应用开发 （3）政务信息资源开发评价 2.政务信息资源利用
（1）政务信息资源利用的含义：政务信息资源利用，是公共部门、企业、其他社会组织和个人有意识地利用政务信息资源实现自身的需求、解决各自问题的过程。
（2）政务信息资源开发与利用的关系：政务信息资源开发是手段，政务信息资源利用是目的，二者是相辅相成、互相促进的辨证统一关系。政务信息资源开发是政务信息资源利用的前提；政务信息资源利用为政务信息资源开发提供了动力和方向。 3.政务信息资源开发利用的框架 （1）机制框架 （2）经济框架 （3）建设工程框架 （4）建设内容框架
政务信息资源开发利用机制是指政务信息资源开发利用各主体之间相互作用的方式。如下图所示：
政务信息资源开发利用的经济框架
推动信息资源开发和利用的实质是提高全社会信息资源的开发水平和利用程度，保障信息产品的供给，满足全社会不断增长的信息需求。保障供给就是要不断开发出丰富的、高质量的政务信息产品；满足需求就是要满足全社会对政务信息资源的需要，如下图所示： 政务信息资源开发利用建设工程框架
从工程建设角度看，政务信息资源开发利用建设框架包括6个体系：政务信息技术支撑体系、政务信息开发与维护体系、政务信息资源目录与定位体系、政务信息资源交换与服务体系、政务信息资源管理制度体系以及政务信息资源安全保障体系。如下图所示。 政务信息资源开发利用建设内容框架
建设内容框架表明的是现阶段政务信息资源开发利用工作的重点。政务信息资源公开与交换共享、公益性信息开发服务、信息资源产业以及宏观保障环境，是现阶段政务信息资源开发利用工作的重点领域，各个领域又有其工作重点，如下图所示。
8.3.2 政务信息资源开发利用战略 1.西方国家政务信息资源开发利用战略 （1）推行市场化的政策取向
（2）以先进的信息技术为依托，科学开发政务信息资源
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（3）重点建设数据库资源，促进网络信息资源的开发
（4）完善政务信息政策法规，为政务信息资源开发创造了良好环境 （5）重视信息人才开发和培养
2.中国政务信息资源开发利用现状及战略 （1）中国政务信息资源开发利用现状 （2）我国政务信息资源开发利用战略 •完善有关政务信息资源开发利用政策法规 •完善管理体制，建立政务信息资源管理机构 •重视政务信息内容的完善和服务 •进一步改进政务信息资源基础建设 •强化政务信息资源的标准化建设 •重视人才的开发利用 8.3.3 政务信息资源法制建设 1.国外信息资源法制建设的基本概况 2.美国A—130号通告
3.中国政务信息资源法制化建设概况 （1）分散性 （2）不配套性 （3）间接性 （4）模糊性
4.政务信息资源管理法制建设的内容
（1）确定信息资源法是一个独立的法律部门地位 （2）政务信息资源管理法制建设的内容框架 •政务信息资源管理法律制度 •政务信息机构组织管理法律制度 •政务信息安全、保密法律制度 •国际信息合作与交流法律制度
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第9章 公共危机管理 9.1 公共危机管理概述 9.2 公共危机管理机制 9.3 公共危机管理法制 本章教学目的
公共危机管理是当代公共管理的重要内容。本章主要介绍公共危机管理的前沿理论与前沿实践问题、公共危机管理在各个阶段上的具体工作内容、公共危机管理的各种运行机制、公共危机管理法治等内容。
本章采用理论学习与实践调查相结合、教师讲解与案例讨论相结合等多种教学方式，要求学生树立公共危机管理的意识，全面掌握公共危机管理的前沿理论与实践问题，培养学生应对突发事件的能力。 本章学习的重点问题 •突发事件与公共危机的关系
•公共危机管理的组织结构、管理体制与职能 •公共危机管理的过程 •公共危机管理机制
•公共危机管理中行政紧急权力的法律规制
9.1 公共危机管理概述 9.1.1 公共危机的内涵 1.突发事件
（1）突发事件的含义：突发事件是指突然发生，造成或可能造成重大人员伤亡、财产 损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全和社会秩序的 紧急事件。
（2）公共危机的含义：公共危机是一种突然发生的紧急事件或者非常态的社会情境，是指因不可抗力或突然发生的重大自然灾害事件、公共卫生事件、事故灾难事件和社会安全事件等引发的、给社会正常的生产与生活秩序以及人们的生命财产安全带来严重威胁的紧急事件或者紧急状态。
（3）突发事件与公共危机的关系 2.公共危机的特征 （1）突发性和紧急性 （2）高度不确定性
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（3）影响的社会性 （4）决策的非程序化
9.1.2 公共危机管理结构体制与职能 1.公共危机管理的含义
公共危机管理是指公共管理主体为避免或减少公共危机所造成的损害而实施的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、应急处理、评估、恢复等行为活动的总称，目的是为了提高危机发生的预见能力、危机发生后的救治能力以及事后的恢复能力。 2.公共危机管理组织结构
公共危机管理组织结构是公共危机管理体系组成机构之间的职责划分及其互关系。公共危机管理活动主要包括指挥(command)、控制(control)和沟通(communication)，称为“3C”活动。与“3C”活动相适应，公共危机管理组织结构也包括五个部分。如下图所示。
危机管理指挥与协调机构居于核心位置，负责统一指挥、统一协调各个危机管理操作机构的行动；危机管理实际操作机构是主体，负责应急响应的各项具体作业。各个部分按照职责划分履行各自的职责，并相互配合、相互支持，共同应对公共危机。
在实践中，随着公共危机规模的扩大与升级，公共危机管理将会形成逐级响应组织结构，管理层级也将从现场位置逐步上移，直至上升到国家层面，如下图所示。 3.公共危机管理体制
（1）公共危机管理体制建设要解决的核心问题 （2）公共危机管理体制建设 •建立公共危机管理的统一指挥体制 •建立分级响应和属地管理相结合的体制 •建立健全危机管理联动协同体制 9.1.2 公共危机管理结构体制与职能 4.公共危机管理职能 9.1.3 公共危机管理过程 1.公共危机管理阶段
根据公共危机的发展周期，公共危机管理过程可以划分为危机预警及准备、识别危机、隔离危机、管理危机以及善后处理阶段，各个阶段之间体现了危机发展的一个循环周期。从最广泛的意义上说，公共危机管理包含对危机事前、事中、事后所有事务的管理；公共危机管理的任务是尽可能控制事态，在危机发生后把损失控制在一定的范围内，在事态失控后要争取重新控制；公共危机管理在本质上是一种非程序化决策。公共危机管理阶段如下图所示。 公共危机管理阶段图
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2.公共危机管理系统
公共危机管理系统包括五大系统：指挥决策系统、执行系统、信息/参谋咨询系统、辅助系统和综合协调系统。如下图所示。 3.公共危机的动态管理模式
公共危机管理是一个动态过程，包括危机预警及准备、识别危机、隔离危机、管理危机以及善后处理等环节过程。努纳梅克(Jay Nunamaker)强调危机发展的三个阶段，即应将危机暴发前、危机发生期间和危机解决后等三个阶段作为探讨指标，然后依此指标来分别规划各阶段所需的管理活动，并建构出相应的动态管理模式。 （1）危机爆发前的活动 （2）危机爆发时的活动及设备 （3）危机解决后的活动 9.2 公共危机管理机制
9.2.1 公共危机预警机制 1.公共危机预警的含义
公共危机预警，是指公共危机管理主体根据有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法、技术，对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等做出估计与推断，并发出确切的警示信号或信息，使公共部门和公众提前了解危机发展的状态，以便及时采取应对策略，防止或消除不利后果的一系列活动。
公共危机预警具有：信息收集与分析、公共危机预报、危机监测、信息发布与媒体管理、信息沟通等功能。
公共危机预警流程图 2.公共危机预警机制的框架体系
（1）公共危机预警的监测系统，包括：信息收集子系统、信息加工子系统、决策子系统、警报子系统
（2）公共危机预警的咨询系统 （3）公共危机预警的组织网络 （4）完善的法规体系
9.2.2 公共危机管理决策机制 1.公共危机管理决策的特点
（1）公共危机管理决策是要在有限的信息、资源和时间条件下寻求满意的处理方案。 （2）在常态决策过程中，决策目标的设定、决策方案的拟定、决策方案的评估与抉择等，
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不只是直接决策者单独的行为，而是需要相关领域的专家、不同的利益群体、传媒和公众的广泛参与，需要较长时间的反复讨论、磋商、论证。
（3）在危机状态下，决策的合法性主要是通过已有法律事先授权。 2.公共危机决策的主体 （1）中枢决断系统 （2）参谋咨询系统 （3）协调系统
3.公共危机决策制度
规范公共危机决策行为的法律制度涉及以下内容： （1）谁是决策主体； （2）决策主体的决策权限； （3）决策的程序； （4）最终决策采用的方式。
公共危机决策所涉及的上述问题，都应以法律法规的形式加以明确规定，以便避免在出现紧急危机的情况下决策主体不明、责任不清、权力滥用、程序混乱等现象，减少公共危机决策失误，尽可能提高公共危机决策的成功率。 9.2.3 公共危机资源配置与保障机制 1.公共危机管理资源及其配置问题
公共危机管理过程所涉及的资源配置问题，既包括狭义资源的人力、财力与物力等有形资源，还包括广义资源的各种社会文化与政治资源。
与通过市场机制来配置资源不同，公共危机管理的资源主要是通过权威机制来配置的。由此，要解决公共危机管理的资源配置效率问题，关键在于引入一个比较客观的评估机制；建立健全一整套的资源获取与管理的组织、制度体系；建立和完善综合性的资源协调机制，从而把相应的公共预算分配和划拨体系、人事管理、信息管理、组织运行与设施维护计划、危机管理项目评估、成本与管理的审计、对各种物资供应商的支付、现金管理体制等制度性的安排整合起来，统一运行。
2.公共危机管理的资源配置与管理机制 （1）公共危机管理资源的整合机制 （2）公共财政预算与支付制度 （3）公共危机管理的监督与审计
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9.2.4 公共危机新闻发布机制 1.新闻发布应急响应机制 2.新闻发布机制 3.中外记者采访管理机制 4.境内外舆情跟踪和通报机制 5.互联网信息安全管理机制
6.公共危机事件分类处理新闻发布机制 9.2.5 公共危机管理的控制处理机制 1.公共危机管理的控制
公共危机管理的控制是指公共危机管理者通过监督、监察等行为，保证危机应对活动按照危机应对计划进行、实现危机管理目标，并不断纠正各种偏差的活动过程。从管理学的角度分析，控制在行动之前，称为前馈控制；行动之中进行，称为同期控制；结束之后进行，称为反馈控制。 2.公共危机处理
（1）公共危机的开始阶段：第一，迅速成立危机处理小组，是危机处理的首要任务；第二，搜集危机信息，着手危机调查；第三，制定危机处理计划的方案。
（2）公共危机的蔓延阶段：第一，危机中止策略；第二，危机隔离策略；第三，危机消除策略；第四，危机利用策略。
9.2.6 公共危机管理的善后处理与评估机制 1.公共危机善后处理机制
（1）灾后生产、生活基础设施的重建和秩序的恢复； （2）按照程序清算损失；
（3）赔偿损失，要抢救受伤人员，救济群众，对住房、食品、用水、医疗、生产资料等进行妥善安排；
（4）对公众灾难心理创伤的安抚和慰藉； （5）进行事故调查与危机直接责任人员的处理。 2.公共危机管理的评估机制
公共危机管理评估是指依据科学与综合的评估指标体系、运用严格的程序和科学方法，对公共危机处理结果进行测量的活动。这个公共危机处理结果包括做了什么¡ª¡ª业绩；做得怎么样¡ª¡ª质量、水平、效率；社会影响和公众的反应。
公共危机管理评估应坚持客观性、准确性和时效性原则，评估的内容项目主要包括：公共危机管理架构的评估、公共危机预警情况的评估、公共危机管理计划完备性的评估、公共危
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机管理沟通的评估、公共危机的媒体管理评估、公共危机管理措施的评估和公共危机管理效果的评估。
9.3 公共危机管理法制
9.3.1 公共危机管理法制体系 1.公共危机管理法制的含义和特点
（1）公共危机管理法制的含义：公共危机管理法制属于非常态法制，是针对突发事件引起的公共紧急情况制定或认可的处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和。
应对危机，既要采取非程序化决策和充分行使自由裁量权，又必须依法行政。公共危机管理法制的基本功能就是要在公共危机状态下，保障全社会能够恢复正常的社会生活秩序和法律秩序，维护和平衡社会公共利益与公民合法权益。 （2）公共危机管理法制的特点 •内容和对象上的综合性、边缘性 •适用上的临时性和预备性 •实施过程具有很强的行政紧急性 •立法目的上更强调对权利的保障性 •法律制裁具有更大的严苛性
2.我国公共危机法制体系的组成 （1）战争与政治突发事件法律规范； （2）恐怖性突发事件法律规范；
（3）骚乱社会突发群体事件危机法律规范； （4）灾害性突发事件法律规范； （5）各种安全事故引发的危机法律规范； （6）其他有关危机管理的法律规范。 3.我国公共危机管理法制的原则
（1）我国公共危机管理法制的基本原则 •法治原则 •应急性原则 •基本权利保障原则
（2）我国公共危机管理法制的具体原则 •公共利益原则 •比例原则
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•主动性和防范性原则 •积极责任原则 •权益救济原则
9.3.2 公共危机管理中行政紧急权力法治 1.公共危机管理中的行政职责
在公共危机事件出现后，政府公共部门按照相关法律法规的要求履行应对危机的法定职责包括：迅速启动应急预案，组织突发事件信息的收集、分析、报告和发布、交换共享，采取对突发事件现场予以控制、紧急救助以及防止危害扩大等各种措施，组织应急设施、设备、救治药品、医疗器械及其他物资和技术的储备与调度、配置资源等。这些法定职责具体落实到公共危机管理的全过程，分为事前、事中、事后职责三部分。 2.公共危机管理必须依法行政
公共危机管理必须依法行政的原因在于： （1）紧急行政权同样存在被滥用的可能；
（2）紧急行政权如果没有合法的权力来源，就不会具有普遍的、持久的感召力；紧急行政权如果没有必要的规范和约束，就难以取得法律强制力的支撑；紧急行政权如果没有必要的自律和他律，就得不到国民的普遍认同和支持；
（3）紧急事件的不断出现以及各国之间的相互学习，使人们逐步认识到了处理紧急事件的一些基本规律，从而为紧急状态下的法治化创造了条件，也打破了紧急行政权不能或难以规范的神话。
3.行政紧急权力法律规制的内容 （1）范围规制 （2）程度规制 （3）程序规制 （4）目的和条件规制
9.3.3 公共危机管理中的公民权利保障 1.公共危机管理中公民权利保障的必要性
（1）公共危机的出现意味着一种可以对公民权利加以必要限制的正当的国家紧急权力，而且这种权力比正常权力更具权威性、强制性；
（2）无论是行使紧急权力，还是限制公民权利，最终目的还是为了更好地实现对人权的保障；
（3）我国第四次宪法修正案不仅写进了“紧急状态”条款，同时也写进了“国家尊重和保障人权”条款，这一原则在非常态下仍然适用。
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2.公共危机管理中的公民权利及其救济 （1）不可克减的基本人权 （2）知情权 （3）监督权 （4）紧急救助请求权
（5）申请行政复议或提起行政诉讼权 （6）补偿和赔偿请求权
第10章 公共管理技术与方法 10.1 传统的行政方法 10.2 当代公共管理新方法 10.3 战略管理 本章教学目的
本章主要是对战略管理、传统的行政方法和当代公共管理新工具等内容进行系统教学。 本章学习，要求学生认识和理解理性化是合适地使用一切可调动资源达到既定目标的工具性理性的特点及有关前沿理论；要求学生认识和理解公共治理参与者共同考虑现有发展目标是否值得追求、是否适合发展趋势和现有管理手段能否在新的社会条件下实现理应争取的目标等内涵性理性的本质，从而培养公共管理的实际能力。 本章学习的重点问题
•传统行政方法：（1）行政手段；（2）法律手段；（3）经济手段；（4）思想教育手段。 •当代公共管理新工具：（1）市场化工具；（2）工商管理技术；（3）社会化手段。 •战略管理
10.1 传统的行政方法 10.1.1 行政手段 1.行政手段的含义及特点
（1）行政手段的含义：行政手段是指政府公共部门凭借行政权力，依靠从上到下制定、 颁布、运用政策、指令、计划的方法，来实现国家对公共事务的领导组织和管理的目的。
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（2）行政手段的特征：第一，权威性；第二，强制性；第三，垂直性；第四，具体性；第五，非经济利益性；第六，封闭性。 2.行政手段的具体方式 （1）行政命令方式 （2）行政引导方式 （3）行政信息方式 （4）行政咨询服务方式 10.1.2 法律手段 1.法律手段的含义与特点
（1）法律手段的含义：法律手段是指公共部门在公共管理领域内，依照法定职权和程序，将国家法律法规实施到具体的行政管理活动，以达到依法行政的目的。
（2）法律手段的特点：第一，权威性；第二，强制性；第三，规范性；第四，稳定性。 2.法律手段的具体方式 （1）行政决定 （2）行政检查 （3）行政处置 （4）行政强制执行 10.1.3 经济手段 1.经济手段的含义
经济手段是公共管理主体根据客观经济规律，运用价格、信贷、利率、税收、工资、奖惩等经济杠杆和方式，通过调整经济利益关系而实现目标的行政方法。 2.经济手段的特点 （1）利益性 （2）间接性 （3）多样性 10.1.4 思想教育手段
1.思想教育手段的含义与特点
（1）思想教育手段的含义：思想教育手段是指依靠宣传、说服、沟通、精神鼓励等心理诱导和行为激励方式，激励人们的积极性，从而达成组织目标的行政方法。具体采取的方式有：启发教育、说服劝告、建议协商、树立典范、舆论抑扬等。
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（2）思想教育手段的特点 •潜在性和长期性 •内在稳定性 •主动超前性
2.思想教育手段的具体方法
（1）行为激励方法，包括：目标激励方法、奖惩激励方法、竞争激励方法和反激励方法。 （2）参与管理方法 （3）公共责任方法 10.2 当代公共管理新方法 10.2.1 市场化工具 1.民营化 2.用者付费 3.合同外包 4.特许经营 5.凭单制 6.分散决策 7.放松管制 8.产权交易 9.内部市场
10.2.2 工商管理技术 1.全面质量管理 2.目标管理 3.顾客服务 4.标杆管理 5.流程再造 10.2.3 社会化手段
社会化手段是指利用社会资源，在一种互动的基础上来实现公共管理目标的公共管理方法。
具体方法包括： 1.社区治理 2.志愿者服务 3.公众参与及听证会
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10.3 战略管理
10.3.1 战略管理概述 1.战略的含义
战略是指组织在复杂多变的环境下，为实现组织目标而制定的一系列长远性和全局性的关于组织发展方向和行动方案的规划。 10.3.1 战略管理概述 2.战略管理的特征
（1）战略管理注重整体目标的达成；
（2）战略管理是未来导向的，它着眼于长远的、总体的谋略； （3）战略管理是公共管理寻求发展机会以及识别威胁的过程； （4）战略管理是多重目标的统一；
（5）战略管理是直觉分析和理性分析的产物； （6）战略管理是一个持续性和循环性的过程；
（7）战略管理要求公共管理主动搜集外部环境信息，根据外部环境的变化，主动调整战略发展规划。
10.3.2 公共部门战略管理的性质
1.公共部门战略管理的根本性质是公共性
2.公共部门战略管理追求的目标是创造公共价值，实现公共利益 3.公共部门战略管理的内容及过程与其特殊的背景结合在一起 10.3.3 公共部门战略管理过程 1.公共部门战略管理系统
公共部门战略管理系统由公共部门战略管理的主体、公共部门战略管理的客体、公共部门战略管理的环境所组成。这三部分相互依赖、相互影响、相互作用。 2.公共部门战略管理过程
战略管理是一个客观、系统、逻辑的过程与步骤。从系统的观点出发，可将战略管理分为三个阶段：战略规划、战略实施、战略控制。它们之间相互联系、不可分割，共同形成一个循环的、持续上升的过程。 （1）战略规划
战略规划就是对公共部门内外环境进行分析，在在综合分析的基础上，寻找发展的趋势，发现发展的威胁和机会，选择出具有可能性和可行性的战略，确定战略方案。战略分析是其中最重要的一环，PEST分析法和SWOT分析法是常见的战略分析方法。
战略规划模式主要有：第一，理性模式；第二，过程模式；第三，行动模式。
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（2）战略实施
战略实施是将战略管理方案付诸实践，逐步实现战略规划的过程。战略实施包含了战略发动、制定行动计划、组织保障、物质基础保障、营造战略实施软环境、战略实验和全面实施。 （3）战略控制
战略控制是建立在战略管理前期工作基础上的管理活动，是一个不断监视和控制战略实施进程，评价实施结果是否符合原定目标和要求，发现问题并及时采取措施，以保证战略实施结果与战略规划的要求相吻合的过程，如下图所示，主要包括前提控制、实施过控制和建立明确的绩效评估指标等三个方面的活动。
第11章 公共管理规范 本章教学目的
规范公共管理行为、促进行为公正、提高公共管理效能和社会服务质量，这是当代公共管理发展的必然趋势。本章以公共管理规范包括公共管理伦理、公共管理法制，以及如何规范公共管理即公共管理监督等内容为核心。
通过本章的学习，要求学生综合运用政治学、法学、管理学等相关学科知识，从理论与实践相结合的角度上全面掌握公共管理伦理、公共管理法制、公共管理监督的前沿理论与实践问题，培养理论运用于实践的具体能力。 本章学习的重点问题
•公共伦理在规范公共管理中的作用、形式及途经 •公共管理的法律途径及其价值 •公共管理监督体系及其完善
11.1 公共管理伦理
11.1.1 公共管理伦理的内涵
1.公共管理伦理的含义：公共管理伦理是以责、权、利的统一为基础，以协调个人、公共部门与社会的关系为核心的公共管理领域的基本伦理纬度、公共管理行为的基本道德规范和伦理精神。它包括三个方面：第一，公共管理伦理所涉及的基本范围是公共管理领域；第二，公共管理伦理的基本道德规范主要是针对公共管理行为，是以公共管理系统或者以公共管理者为
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主体，是针对公共管理行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范；第三，公共管理伦理既是公共管理行为道德规范的集合，也是社会基本伦理精神和普遍价值的体现。 2.公共管理伦理的提出
（1）公共管理伦理是现代公共管理理论和实践催生的产物，是现代公共管理本身的内在组成部分。
（2）公共行政的自由裁量权强化了公共伦理的诉求。 （3）公共管理内在地包含着对公共伦理的诉求。 3.公共管理伦理的构成与思考方式
（1）公共管理伦理的构成要素：第一，观念形态；第二，实践形态；第三，准则评估形态。 （2）公共管理伦理的思考方式：第一，情感表达层次；第二，道德规则层次；第三，伦理分析层次；第四，后伦理层次。 11.1.2 公共管理伦理的实质：公共利益 1.公共利益及其特性 （1）公共利益的概念
公共利益是在一定社会条件下或特定范围内各种社会主体间利益关系的平衡性与一致性，公共利益能够超越不同利益主体和地域,对社会中的不确定人或团体产生普遍的非特定的影响。公共利益总是和一定社会群体的存在和发展所必需的社会价值有关,是一定社会群体存在和发展的前提。
（2）公共利益的特征 •社会公共性
•公共利益辐射地域范围和主体范围的广泛性 •公共利益内容的广泛性 •公共利益的超越个体性 •一定层次性
【观点分析】公共利益不一定就是国家公共部门所认定的利益，也不一定就是多数人的利益。
公共部门所认定的利益就是公共利益，会导致公共权力培育真理的结果；多数人的利益就是公共利益，会抹杀公共利益的整体性、全局性特征。在排除权力利益的前提下，公共部门所代表的利益才能被推定为公共利益尽管公共利益就如同普洛透斯似的脸一样，以其抽象而变幻莫测，但在一般意义上，公共利益就是社会的不同利益主体间的共同利益。也就是说,它不是个人利益的相加总和,也不是特定的团体利益或部分人的利益,而是具有社会公共性和社会共享性。或者说，公共利益是一定的社会群体存在和发展所必需的、并能为他们中不确定多数人所
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认可和享有的内容广泛的价值体。 2.公共利益的评价功能
（1）维护公共利益是公共管理伦理主要的实体内容 （2）公共利益是判断公共管理行为是否正当的价值标准 （3）公共管理伦理的最终目的在于促进公共利益的实现 11.1.3 公共责任：公共管理伦理的具体化 1.公共责任的含义
（1）两个层次的含义：第一个层次是指公共部门在公共管理过程中，依法应当履行的职责；第二个层次是指公共部门在公共管理过程中对不履行、不完全履行或违法履行其应当履行的职责而引起不良后果时所必须承担的责任。
（2）公共责任的特征：第一，公共责任是一种普遍的义务；第二，公共责任是一种任务；第三，公共责任是一种监督、控制和制裁的约束方式。 2.公共管理伦理的责任冲突与选择 （1）权利冲突 （2）角色冲突 （3）利益冲突
11.1.4 公共管理伦理建设 1.加强公共管理伦理教育
2.加强立法，将更多的伦理规范纳入法律规则体系 3.完善社会对公共管理活动的干预和监督机制
4.把公共管理伦理作为公共管理人员任职、升降、奖惩的必要条件 11.2 公共管理法律
11.2.1 公共管理的法律逻辑 1.公共权力需要法约束和规范
（1）在现代社会，只有政府严格按照法律行使权力，并为自己的所有违法行为承担责任，真正的法治社会才能形成。这一目标的实现，首先有赖于在宪法上明确划定公共权力与公民权利各自的界限，确立公共权力的运行边界，并把其目的限定于实现公民的权利和自由。 （2）现代公共管理的根本目标，就是更有效地提供公共物品或公共服务，促进公共利益的最大化。如何保障公共管理者不偏离其根本目标、不以权谋私，而是致力于促进社会公共利益的实现，这就需要法律加以保障。 2.公共管理研究的法律途径 （1）公共管理的研究途径
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（2）公共管理法律途径的兴起 （3）公共管理法律途径的基本理念 （4）公共管理法律途径的主要内容 11.2.2 西方国家法治行政的历史演进 1.法治行政基本要义的表
（1）行政权的作用不得与法律相抵触；
（2）行政权没有法律依据，不得使人民负担义务，或分割其权力；
（3）行政权没有法律依据，不得免除特定人在法律上应负的义务，或为特定人设定权利； （4）法律经各个行政机关自由裁量时，其裁量权的界限，仍须受法律限制。 2.法治行政的历史演进
（1）自由资本主义时期的法治行政 （2）垄断资本主义时期的法治行政 （3）当代西方国家法治行政的特点 11.2.3 我国公共行政的法治化 1.我国公共行政法治化建设的目标 （1）法治行政的必要性 •法治行政是法治国家的基本要求 •法治行政是市场经济运行的基石 •法治行政是实现公共利益的保障 （2）法治政府建设
•法治政府应当符合合法行政的要求，遵循法律保留原则 •法治政府应当符合合理行政的要求，遵循比例原则 •法治政府应当符合程序正当的要求，遵循正当程序原则 •法治政府应当符合高效便民的要求
•法治政府应当符合诚实守信的要求，保护行政相对人的利益 •法治政府应当符合权责统一的要求 （3）法治行政建设的目标 •依法行政体制的建设目标 •依法行政主体的建设目标 •行政法律制度建设的目标
•法律实施和行政决策方面的建设目标 •权力监督和纠纷化解方面的建设目标
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2.我国公共行政法治化的主要内容 （1）行政法治意识的培养 （2）行政组织法治 （3）行政职权法治 （4）行政程序法治 11.3 公共管理监督
11.3.1 公共权力制约的基本理论 1.分权制衡理论——以权力制约权力 2.人民主权理论——以权利制约权力 3.社会契约论——以道德制约权力 11.3.2 公共管理监督体系 1.公共管理监督的内容 （1）监督决策是否科学、合法； （2）监督公共管理行为是否合法、合理；
（3）监督公共部门及其人员是否廉洁勤政、不滥用权力； （4）监督自由裁量权是否被违规滥用。 2. 公共管理内部监督体系 （1）一般监督 （2）专门监督 （3）行政复议 （4）特种监督
3. 公共管理外部监督体系 （1）权力机关监督 （2）司法机关监督 （3）政党监督 （4）社会监督
11.3.3 我国公共管理监督体系的完善 1. 我国公共管理外部监督体系存在的问题 （1）监督机构内在动力不足 （2）监督体系设置不合理
（3）法律制度不健全，监督缺乏可操作性 （4）权力机关监督的实际效力比较小
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（5）新闻舆论和人民监督的实际效力弱 2. 完善我国公共管理外部监督体系的措施 （1）强化监督机构的动力机制 （2）建立公共管理监督体系的协调机制 （3）健全和完善公共管理监督法律机制 （4）强化人大监督机制
（5）完善新闻舆论和人民监督制约机制
第12章 公共部门绩效评估 12.1 公共部门绩效评估概述
12.2 公共部门绩效评估指标体系的构建 12.3 公共部门绩效评估的程序 12.4 公共部门绩效评估的发展与完善 本章教学目的
公共部门绩效评估(performance measurement of public sector)是当代公共管理的一个极合时势的研究课题，是当代我国转轨时期深化公共管理体制改革和进行管理创新的重要内容和根本性措施，也是我国构建党领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会公共管理格局的重要内容和根本性措施。本章介绍了公共部门绩效评估的前沿理论、实践及其发展、公共部门绩效评估的过程环节、公共部门绩效评估立法以及公共部门绩效评估的发展趋势。
本章学习，要求学生全面掌握公共部门绩效评估的前沿理论与实践问题、绩效评估方法，树立绩效意识，培养开展绩效评估的实际能力。 本章学习的重点问题
•公共部门绩效评估的含义和特点 •公共部门绩效评估指标体系的构建
•公共部门绩效评估的程序与评估结果的运用 •西方国家公共部门绩效评估的发展趋势
•当代中国公共部门绩效评估存在的问题与推进途径
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12.1.1 公共部门绩效评估的内涵 1.绩效与公共部门绩效评估的含义
（1）绩效的含义：第一，绩效反映的是公共部门及其人员在履行其职能或岗位职责过程中、在一定时间内以某种方式实现的某种结果；第二，绩效包括了公共部门整体绩效、公共管理人员个人绩效和项目绩效；第三，绩效并不等于产出本身，也不等于任务或产品本身，具有质和量的规定性；第四，绩效具有一定的周期。
公共部门绩效的概念：公共部门在依法履行职能过程中投入所获得的初期和最终结果及其所 产生的社会效果。 （2）公共部门绩效评估
西方国家公共部门绩效评估概念主要表现： 一类是学者对公共部门绩效评估内涵的界定； 二类是基于政府报告、法案的公共部门绩效评估内涵； 三类是基于绩效预算、绩效审计的公共部门绩效评估内涵。
公共部门绩效评估就是根据绩效目标，运用综合的评估指标体系和科学的评估方法，按照严格的评估程序对公共部门履行职能所产生的结果及其社会效果进行测量(evaluating)、划分绩效等级(grading)、提出绩效改进计划和运用评估结果改进绩效的活动。 2.公共部门绩效评估的特征
（1）公共部门绩效评估的市场责任机制性质 （2）公共部门绩效评估意味着公共部门职能的具体化 （3）公共部门绩效评估意味着政务信息的交流与沟通 12.1.2 公共部门绩效评估的兴起
1.公共部门绩效评估兴起的社会背景与意义 （1）公共部门绩效评估兴起的社会背景
•新公共管理理论的出现是公共部门绩效评估兴起的先导 •解决公共管理问题是公共部门绩效评估兴起的重要推动力 •放松规制、提高公共部门的主动性是公共部门绩效评估的功能目标 （2）公共部门绩效评估的意义
•公共部门绩效评估是公共管理方法的一种创新 •公共部门绩效评估是公共管理的一场革命 •公共部门绩效评估提供了新的公共责任实现机制 •公共部门绩效评估为提高公共管理绩效提供了动力机制
•公共部门绩效评估有助于改进政府公共部门与公众之间的信任关系
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2.公共部门绩效评估在实践中的运用 （1）英国公共部门绩效评估实践 （2）美国公共部门绩效评估实践 （3）中国公共部门绩效评估的实践 12.2 公共部门绩效评估指标体系的构建 12.2.1 绩效评估指标与绩效标准 1.绩效评估指标
（1）绩效评估指标的含义：绩效评估指标就是评估因子或评估项目，指的是从哪些方面来对被评估对象的工作绩效进行衡量或评估，解决的是评估什么的问题。
（2）绩效评估指标的分类：一是根据绩效评估的内容对指标进行分类；二是根据绩效评估指标的外在形式进行分类。 2.绩效标准
（1）绩效标准的含义：绩效标准指的是在各个指标上分别应该达到什么样的水平，解决的是要求被评估者做得怎样、完成多少的问题，也就是在各个指标上所应达到的具体的绩效要求。 （2）绩效标准的意义：绩效标准的确定，对于有效、科学配置人力资源、设置机构与工作岗位，发挥绩效评估的激励作用，具有重要的意义。
人力资源数量需求与整个工作业务量之间有一定的数量关系，这种关系表现为：（1）基本工作业务量增长，会引起人力资源数量的一定的增长；（2）这种增长关系可以用若干数学曲线来表达，“开始增长较快，然后增长逐渐减缓，最后增长逐步接近于一条渐进线”；（3）可以采用米斯彻里齐曲线来描述人力资源数量增长过程，人力资源数量增长过程“先快后慢直至趋于稳定在一个渐进线(Y=M)值附近”。
12.2.2 公共部门绩效评估指标的质量标准
1.公共部门绩效评估指标的量的标准：（1）效率比例；（2）频率大小；（3）环节多少 2.公共部门绩效评估指标的质的标准：公共管理绩效质的标准是指公共部门进行公共管理活动、提供公共服务和公共产品过程中的态度、所使用的方法与手段、管理能力，以及公众对其所提供的公共产品和公共服务的满意程度的总称。核心是指公共服务与公共产品是否满足了公众精神的和物质的需求。质的标准包括：态度、所使用的方法与手段、效果。 12.2.3 构建绩效评估指标的原则与依据 1.绩效评估指标确立的原则 （1）综合、全面性原则 （2）系统性原则
（3）“硬”指标与“软”指标相合、定量与定性相结合的原则
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（4）可操作性原则
（5）与职能行使保持一致的原则 （6）导向性原则 （6）独立性与差异性原则 2.建立绩效评估指标体系的依据 （1）职能依据 （2）绩效目标 （3）评估的目的
12.3 公共部门绩效评估的程序
12.3.1 公共部门绩效评估系统的要素 1.战略规划 2.绩效计划 3.年度项目绩效报告 4.适度的权力下放
12.3.2 公共部门绩效评估的行为过程
公共部门绩效评估过程并不是一个单一的行为过程，而是包含了确定绩效目标、阐明评估的任务与目的要求、构建可量化的评估指标和评估标准、划分绩效等级、公布评估结果、运用评估结果等环节在内的综合行为系统，如下图所示： 1.确定绩效评估的目的与任务
2.进行绩效计划，明确绩效目标和绩效评估主体及其权重 3.建立绩效评估指标体系，明确绩效标准 4.选定评估方式
5.运用评估指标跟踪行为，开展平时绩效评估与绩效反馈 6.收集资料，开展绩效考察、评分与评定绩效等级 7.公布绩效评估结果及其使用
12.4.1 西方国家绩效评估：局限性与发展趋势 1.西方国家公共部门绩效评估的局限性
（1）西方国家公共部门绩效评估包含的矛盾
（2）西方国家公共部门绩效评估自身存在着许多缺陷：一是评估内容具有难以量化性；二是公共部门绩效评估所依据的测量标准难以确立；三是公共部门绩效评估所依据的信息资料难以收集和识别，存在着信息不对称的问题；四是其他因素。
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2.西方国家公共部门绩效评估的发展趋势 （1）强调结果导向 （2）主题更加趋向公民导向 （3）评估主体逐步走向多元化 （4）逐步走向制度化、法制化
（5）评估技术与方法不断成熟、科学化程度提高 12.4.2 中国公共部门绩效评估的发展途径 1.中国公共部门绩效评估过程中存在的问题
（1）中国当前施行公共部门绩效评估还处于自发、半自发状态 （2）缺乏评估主体的具体制度建构及其权重的科学安排 （3）公共部门绩效评估的内容不全面
（4）评估程序没有规范化、程序化，存在着很大的随意性 （5）评估方法单一
（6）绩效评估结果的运用缺乏制度化、科学化
（7）表面化的绩效评估进一步助长了公共部门及其领导者把公共部门的主要精力放在见效快、表面化程度高的事务上
（8）混淆了公共部门绩效评估与企业绩效评估 2.科学推进中国公共部门绩效评估的措施与途径 （1）促进公共部门绩效评估理论研究科学化 •注重公共部门绩效评估与企业绩效评估的差异 •注重我国所处的发展阶段和具体国情 •清晰界定我国公共部门绩效评估的功能价值 （2）促进公共部门绩效评估实施的科学化：
一要按照立法程序构建公共部门绩效目标和通过工作分析确定岗位工作职责；二要建立与完善公共部门绩效评估中信息系统和信息沟通机制；三要根据当前中国社会经济发展阶段和具体国情。
（3）积极营造公共部门绩效评估有效施行的环境条件：一要创新公共管理观念，树立以绩效为导向的理念；二要根据社会的需要科学界定公共部门职能；三要打破制约公共部门绩效评估施行的体制性障碍，营造公共部门绩效评估有效施行的体制环境。
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第13章 公共部门改革 13.1 公共部门改革概述 13.2 西方国家公共部门改革 13.3 当代中国行政体制改革 本章教学目的
公共部门改革作为一个比较热门的话题，是一个全球化的术语。本章使用公共部门改革这个概念来解释公共部门自身职能、结构及其与社会、市场、企业之间关系的调整，介绍公共部门改革的前沿理论与实践问题，特别介绍了中国的体制改革。随着经济体制改革和政治体制改革的深入开展，与这种¡°体制化¡±概念相对应，常常使用行政体制改革这个术语，着重强调了中国公共部门改革是对现有行政体制所进行的调整。
本章教学，要求学生全面掌握公共部门改革的前沿理论与实践问题，了解公共部门改革的发展过程与趋势，特别要注重培养运用理论分析和解决实际问题的能力。 本章学习的重点问题 •公共部门改革的含义
•公共部门改革的普遍性特征与因国家与地区不同、发展阶段不同而形成的差异性特征 •当代西方国家公共部门改革的背景、内容及其评价 •我国行政改革的发展历程、改革内容及发展趋势
13.1 公共部门改革概述
13.1.1 公共部门改革的含义 1.公共部门改革的含义的几种代表性观点 2.公共部门改革的含义
公共部门改革是对利益关系、权力格局、组织结构进行重新调整和建立的一种政治行为，它涉及公共部门自身的改革和公共部门在整个社会的职能定位方面的改革两个方面，其目的是为了优化公共部门的组织结构及其职能、提高效率和服务质量以适应社会发展的要求。 13.1.2 公共部门改革的内容
1.公共部门改革内容的一般性、普遍性：指的是任何公共部门改革都涉及公共部门自身和公共部门在整个社会的职能定位这两个方面。公共部门改革内容的一般性、普遍性，为我们认识各种公共部门改革的共性提供了理论指导。
2.公共部门改革内容的变动性、特殊性：指的是不同国家的公共部门改革，其内容及侧重点有所不同；同一个国家在不同时期，公共部门改革的内容及侧重点有所不同。
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13.1.3 公共部门改革的目标与新模式 1.公共部门改革的目标
（1）促使公共管理更富有创新、开拓精神
（2）促使公共管理更为经济，降低人力、物力和财力投入 （3）促使公共部门更具绩效，提高公共管理效能 （4）促使公共管理提高效率 （5）促使公共管理系统更具适应性 （6）促使公共部门更为负责 2.公共管理的新模式
（1）奥斯本(David Osborne)、盖布勒(Ted Gaebler)的“企业家政府”模式； （2）欧文·E·休斯的公共管理新模式； （3）彼得斯(B. Guy Peters)的四种治理模式； （4）E．费利耶(E. Ferlie)等人的“新公共管理”模式。 13.2 西方国家公共部门改革
13.2.1 当代西方国家公共部门改革的兴起 1.流程再造理论带来了公共部门改革问题上的观念更新 2.出现了促使公共部门改革提上议事日程的经济和政治因素 3.经济全球化趋势日益明显为西方公共部门改革提供了推动力 4.新技术的发展和广泛应用为公共部门改革提供支撑 13.2.2 当代西方国家公共部门改革的内容与特点 1.当代西方国家公共部门改革的内容 （1）重新界定和优化政府职能
（2）利用市场和社会力量实行公共服务社会化、市场化 （3）政府部门内部的管理体制改革
当代西方国家政府部门内部的管理体制改革主要表现为： （1）利用信息技术革命新成果，建立公共行政信息系统； （2）实行分权；
（3）推行部门内部的组织结构改革； （4）推行公共人事制度改革；
（5）提高服务质量，改善公共部门形象；
（6）实现公共行政传统规范与工商企业管理方法的融合。
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2.当代西方国家公共部门改革的特点
（1）有计划、渐进式的推进改革，使改革持续开展。
（2）组建精干、高效的改革机构，重视发挥参谋咨询机构的作用。 （3）重视与改革配套的立法建设，把改革纳入法制轨道。
（4）注重提高公共管理效能和服务质量，强化改善公共部门与公众之间的关系。 （5）注重内外部监督，形成以结果为本的公共部门绩效评估机制。 13.2.3 当代西方国家公共部门改革评价 1.评价标准
（1）内部标准和外部标准
（2）政治层面上的标准和操作层面上的标准 （3）公平标准和效率标准
2.当代西方国家公共部门改革的具体评价 （1）从改革的价值与方向方面进行评价 （2）从改革措施方面进行评价 （3）从改革效果方面进行评价 13.3 当代中国行政体制改革
13.3.1 当代中国行政体制改革的兴起 1.当代中国行政体制改革的背景
（1）逐步建立的市场经济体制要求进行相应的行政体制改革 （2）民主化政治体制改革为中国行政体制改革提供了广阔的空间
（3）行政效率低下导致公众的满意度降低，为行政体制改革提供了社会动力 （4）西方国家公共部门改革的理论与实践给中国提供了有益的参考 （5）现代科学技术发展为中国行政体制改革带来了机遇和挑战 2.当代中国行政体制改革的理论
（1）当代中国行政体制改革的基本价值体系
当代中国的行政体制在本质上是社会主义的行政体制。社会主义行政体制是在社会主义国家制度基础上建立起来的一整套组织管理政治、经济、文化事务的权力划分体系、组织体系和制度体系的综合体。社会主义行政体制也具有双重性：一方面，它要体现社会主义政治制度的本质，这是政治层面的内容；另一方面，它又反映古今中外行政活动、行政发展的一般规律，这是技术层面的内容。
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（2）当代中国行政体制改革的理论构想，包括： 第一，行政体制改革的基本理论； 第二，政府职能转变的理论。 13.3.2 中国行政体制改革的历史进程 1.建国到十一届三中全会的行政体制改革 2.改革开放以来的行政体制改革 （1）1982年改革 （2）1988年改革 （3）1993年改革 （4）1998年改革 （5）2003年改革
3.以转变政府职能为中心的行政体制改革 （1）政府职能的含义与内容
（2）政府职能的发展规律与政府职能转变改革 （3）中国实行政府职能转变的内容 13.3.3 当代中国行政体制改革的发展趋势 1.深化行政体制改革的方向 （1）服务政府 （2）责任政府 （3）法治政府
2.当前我国行政体制改革的主要内容 （1）着力转变职能、理顺关系 （2）完善机构设置
（3）健全科学民主的决策机制 （4）完善政府管理法制体系 （5）改进行政方式 （6）完善社会管理
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