任凌云
城乡一体化在上世纪80年代就提出了，现在已经成为了一个热门词。但是什么城乡一体化，城乡一体化障碍在哪里，怎样实现城乡一体化呢？
一、关于城乡一体化的定义探讨
1、相关学者对城乡一体化的理解
有些学者从城乡关系的角度出发，认为城乡一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村，打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别，从而使城市和乡村融为一体。有些学者从经济发展规律和生产力合理布局角度出发，认为城乡一体化是现代经济中农业和工业联系日益增强的客观要求，是指统一布局城乡经济，加强城乡之间的经济交流与协作，使城乡生产力优化分工，合理布局、协调发展，以取得最佳的经济效益。有的学者仅讨论城乡工业的协调发展，可称为“城乡工业一体化”。规划学者是从空间的角度对城乡结合部做出统一的规划，即对具有一定内在关联的城乡物质和精神要素进行系统安排。生态、环境学者是从生态环境的角度，认为城乡一体化是对城乡生态环境的有机结合，保证自然生态过程畅通有序，促进城乡健康、协调发展。
2、百度百科对城乡一体化的定义
这些学者都只是讲到了城乡一体化一个方面，不够全面。百度百科给城乡一体化下了一个非常完整全面的定义：城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。
3、笔者对城乡一体化的新定义
百度百科的定义非常完整，但是因为太完整了，约束城乡一体化的内涵，缩小了城乡一体化的外延，有非常大局限性。比如“让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展”具有明显单向性。实际上城乡一体化不但要让农民享受到城市居民的待遇，还要让城市居民也能够享受到农村居民的好处。因此，在这里我给城乡一体化一个简单明了的定义：城乡一体化就是消除因户籍或居住地不同而待遇不同的城乡二元体制障碍，使城乡
成为一个人财物自由流通的大市场，实现城乡居民享受平等的国民待遇。这个定义有几个突出特点：一是突破了原来单向性局限，实现了农民可以进城，城市居民也可以进村；二是清楚指出了实现城乡一体化障碍，就是因户籍或居住地不同而待遇不同城乡二元体制；三是突出了实现城乡一体化的依靠力量就是市场；四是明确了城乡一体化的目标，让城乡居民享受平等国民待遇。
二、城乡一体化的主要制度政策障碍
我国城乡一体化体制障碍主要就是体现在户籍和居住地的不同产生城乡二元体制。下面就分别对因为户籍和居住地的不同而产生制度政策障碍进行归纳。
1、与户籍相关的二元化结构制度障碍
⑴社会保障制度双轨制。我国在医保方面存在新农合制度、城镇居民医保、职工医保三种不同保障制度，存在一种把人分成三六九等的现象。在养老保障方面也存在新农保、城镇居民社保、职工社保三种养老保障制度，而且职工养老保险又分为行政事业单位和企业单位两种形式。
⑵城乡居民“同命不同价”。我国法律中大量存在着所谓城乡居民“同命不同价”的不平等规定，在一定程度上损害了农民的平等法律权益。比如在交通事故中，城乡居民赔偿标准是不一样的。
⑶计划生育实行两套标准。农村户口可以生二胎，而城市户口不能生二胎。这项规定使城乡居民生育权形成了双轨制。
⑷农村土地房屋产权的有限性。我国现行政策限制城市居民购买农民房产，农民不能用之抵押贷款。这种限制一方面限制城市居民的投资权，另一方面又使农民不能从房子交易中实现更大的利益，阻碍了农民的自由流动。对农村房子可以买卖便会导致大批农民成为城市“流民”的想法，显然是一种二元化的计划经济思维作怪。实际上农村房子买卖一直存在，只是这些房屋交易行为都是农民之间的交易行为。
⑸政治权力的双轨制。按我国现有的人大代表组织法，在人大代表资格上4个农村居民才能抵上1个城市居民。
2、与居住地相关的二元化结构制度障碍
⑴义务教育阶段受教育权。我国实行是就近入学原则，但是每个学校硬件条件和教育质量是所有差异。特别是农村学校日益凋敝，任课教师的流失，只有几个年长的教师坚守在农村学校的岗位上，这如何保证教育质量，如何能够起到文明传承作用。农村学校的凋敝不可避免，水往低处流，人往高处走，优秀的师资力量往城市里去是人之常情。而且用行政力量在生源缺乏的农村建立搞标准学校也是典型违背市场规律的行政乱作为行为。照这么说义务教育阶段城乡差异无
法消除了吗？其实出现这种城乡差异的根本原因是我国义务教育投资和管理体制存在设计缺陷。在现行管理体制下，国家义务教育阶段投资和日常经费不是跟着学生走，而是跟着学校走。教师到了哪个个学校，工资就会拨付到那个学校，学校固定资产投资就要看关系，哪个学校校长会喊会要，固定资产投资就多些。
⑵交通运输体制障碍。现在城市公交和农村短途客运是两套系统，享受待遇完全不一样。比如：城市公交在政策上享有财政补贴，短途客运不享有；城市公交税收在当地政府关照下往往享受优惠，短途客运不享有；在运营上，公交型车辆、停靠站点设置和超载似乎是城市公交的独享的权利，短途客运则处处受有关部门的限制。
⑶医疗卫生服务差别大。三甲医院在省市，二甲医院都在市县，一甲医院在县乡，这个现实决定了城乡居民看病方便程度不一样。但是这点方便程度构不成城乡居民在医疗保障上差异。真正差异体现在两个方面：一个方面，我们医疗保障制度设计缺陷导致城乡居民在享受医疗服务时报销比例限制造成差异。每一种医疗保险制度下省城居民在三家医院看病报销比例比县乡居民报销比例都要高。另一个方面，医院固定资产投资体制障碍，在我国医院固定资产投资要看关系，哪个院长会喊会要，这个医院的固定资产投资就多些。
⑷政府公共服务差别。以办结婚证为例，在城市是件非常方便的事，而在有的农村，因登记权被收归县民政局，而使农民不得不前往县城才能办理结婚登记。司法资源配置不公。目前，不论是警力还是法官、律师等司法资源，主要集中在城市，农村非常奇缺，而且品质不高，这使农村的社会治安管理更多地要靠农民自身。
三、实现城乡一体化路径探索
如何实现城乡一体化呢？从城乡一体化的定义中就可以找到答案。就是通过清除因户籍或居住地不同而享受待遇不同城乡二元体制，充分发挥市场的作用实现城乡一体化。
1、清除与户籍相关制度政策障碍
⑴废除非农和农业户口的户籍制度。废除非农和农业户口的户籍制度可以通过两个步骤进行：第一步就是在公安户口管理系统中取消非农和农业户口这个信息栏，每个中国公民可以自由选择适用对自己有利规定，如果适用于农村户口有利，就选择适用农村户口的规定，如果非农户口有利，就选择适用于非农户口的规定。第二步就是国家全面清除这些二元化规定法律政策制度，全部修订为适用于所有中国公民的统一规定。
废除了非农和农业户口的户籍制度，社会保障制度双轨制、城乡居民“同命不同价”、计划生育实行两套标准、政治权力等与户口相关的双轨制就可以迎刃而解。在社会保障的双轨制还从坏事变成了好事，还打破了垄断，人民群众可以自由选择之后，医疗保险和养老保险中的每一个部门都只有依靠提高服务质量才能吸引人民群众向他们投保，人民群众投保了，他们才能根据投保人数拿到相应国家给予财政补助。农村土地房屋产权的有限性的问题也可以得到部分解决，至少城市居民可以购买农民房产了。
⑵完善农村农民产权制度。一是明确农民在土地经营权、农民宅基地、农民房屋的权属界线。农民的土地经营权、农民宅基地、农民房屋的权属与城市居民房屋产权还是有所区别。农用地变成城市用地有一个征地拆迁的过程，根据共赢经济学理论设想，城市用地的价值（土地出让金）的合理合法的用途有三：一是补偿征地拆迁，二是用于城市基础设施建设，三是补贴老百姓购置住房。对于农用地或者农村建设用地转城市用地，这三个用途城市土地出让金按1:1:1的比例平均分配，征地拆迁一律按照征用土地面积进行补偿。因此，农民土地经营权、农民宅基地、农民房屋的权属就是城市建设用地价值的三分之一。二是建立土地承包经营权、建设用地使用权、房屋产权使用权的农村产权交易市场。
2、清理与居住地相关制度政策障碍
⑴改革义务教育阶段投资和经费管理制度消除城乡义务教育权障碍。改革义务教育阶段投资和经费管理制度就是让国家义务教育阶段投资和日常经费跟着学生走，义务教育阶段投资和经费全部设计成为义务教育券，那个学校招的学生多，国家给那个学校拨付的经费就多。
⑵改革医疗卫生投资和经费管理体制消除医疗服务城乡差别。改革医疗卫生投资和经费管理体制就是取消国家对医院直接投资和财政补贴，结余的资金全部用于提高医疗保险补贴标准。完善我们医疗保障制度设计消除城乡居民在享受医疗服务时报销比例的差异。
⑶实行农村短途客运和城市公交同等待遇政策。农村短途客运在政策上享有财政补贴、城市公交税收、可以超载等城市公交所有权利。
⑷改革乡镇政府机构实现城乡公共服务均等化。要按照农村居民需求配置乡镇政府职能，设计乡镇政府组织结构和岗位。现在都是网络时代，结婚证、房产证、国土证、户口等证件完全可以集中乡政府一个股所集中办理，免得办事人员平时没有事做，群众办事又找不到人。不能把乡镇法庭设在县城，基层派出所承担起地方治安维护重任。
3、充分发挥市场的力量
政府在清除城乡二元化体制障碍时要发挥主导作用，在清除清除城乡二元化体制障碍后，城乡一体化究竟怎么发展，最后发展成为一个什么样子，只能遵循市场规律，依靠市场的力量。
⑴政府要做好该做事情。那些政府该做的事情呢？共赢经济学理论这样界定了政府该做的事情。一是通过征收资源税的办法保证任何自然资源都处于充足供应的状态，并用资源税建立人人平等享受普惠制的社会保障体系。二是反垄断。三是管制负外部性。四是控制公众企业的所有者与经营者之间信息不对称。政府只要成为公平正义的经济政策制度的制定者和执行者就行了，不需要成为经济活动的主体。具体的说就是城乡规划、环境保护、安全生产、产品质量、反垄断、管制公众企业信息不对称、健全社会保障体系、保障社会安全、维护社会秩序等，具体经济工作不要做，就是教育、医疗等公共服务行业都可以通过创新机制让市场做。否则，就会给政府、地方发展都会带来副作用，特别是会危及政府的诚信。在四川成都就有在上级政府土地流转数量指标的无形压力下，基层政府拉郎配赶鸭子上架等行为，最后造成这一些承包土地公司合同未满中途撂挑子的事情。甚至，有的人本来就不是抱有真诚的合作目的，而是盯上了这碗闻着香喷喷的“政策饭”。只要政府放开手脚，市场就能搞出符合地方特色城乡一体化。
⑵遵循市场规律引导企业。当然政府在遵循市场规则的前提下，可以引导企业根据市场发展现状作出正确的选择。政府在引导时要注意遵循经济规律，尊重企业市场经营自主权。比如：在一些县乡的银行存贷率特别低，这样一方面会造成企业缺乏必要资金支持，另一方面又会影响银行效益，其实银行要赚钱还是要放贷款。是不是那些地方没有好的放贷机会呢？有可能是银行没有深入企业，深入农户调查的结果。在这种情况下，地方政府可以给出这样激励政策。一个县的政府都是有几个亿的财政收入吗？政府可以对所辖区域的所有银行前一年的存贷比排序，第二年就按排名，把财政收入存入不同银行。加入一个地方4个银行，排名第一的银行就把40%财政收入存入，第二就存入30%，第三名就存入20%，第四名就存入10%。
作者系安乡县发展和改革局科员、湖南省农村发展研究院客座研究员
因篇幅问题不能全部显示，请点此查看更多更全内容