中国电信业改革的路径与效果分析

中国电信业改革的路径与效果分析

作者：张秋红 刘国亮

来源：《商业时代》2011年第25期

内容摘要：改革开放以来，中国电信业经历了四次重大的改革。每次改革都解决了一些问题，但改革过后又出现了新的矛盾和问题。本文比较详尽地梳理了中国电信业改革的过程和实施路径，分析每一次改革的成效和问题，同时也探讨了导致这些问题的原因，以期为寻找电信改革背后更深层次、科学性的规律提供借鉴。 关键词：电信业 改革 路径 效果

中国电信业自改革开放以来已经历了四次重大的改革，这些改革使中国成为在用户总量上全世界第一电信大国。从前三次改革来看，每次改革都取得一定成效，但一些新的问题和矛盾也接着出现，需要进行重新的改革，而且每一次改革都支付了高额的成本。在新一轮的改革重组完成之后，一些问题值得思考，新一轮改革能否实现预期目标；随着技术的进步和市场需求的变化，未来的市场格局又会如何改变；会不会出现新的不均衡现象，未来的改革方向又是什么。基于此，本文通过回顾中国电信业改革的历程，对每一次改革的效果以及改革过后出现的新问题进行比较详尽的分析，总结出改革的作用和局限，为进一步寻找电信改革背后更深层次、科学性的规律提供参考借鉴。

第一次改革：放松进入限制，引入新的电信运营商

1978年以前，我国电信业由邮电部独家垄断经营，对电信价格实行严格管制。落后的管理制度导致当时的电信服务根本无法满足社会需求，电信发展严重滞后。为了改变这种局面，国务院决定开始对邮电电信部门放松管制。1980年国家特别批准市话企业实行收取市话初装费；1982年，国家对邮电部在财政上实行了“倒一九分成”的优惠政策；1986年国务院批准准许各省市区政府在长话、电报和邮政等业务中收取附加费,作为电信建设资金的一部分。这些措施大大促进了电信业发展，但由于没有引入竞争,垄断定价和获得高额垄断利润行为随即发生。当时作为电信市场的唯一经营者—中国电信的生产成本高、生产效率低下、服务品质低劣，却享受着国内、国际市场的垄断利润，其行业员工收入水平远远高出其它行业的平均工资水平。为改变中国电信垄断经营的现状，1994年我国实施了第一次电信改革。1994年7月，中国联通公司的成立，打破了中国电信独家垄断局面。1995 年，中国电信脱离邮电部成为独立的法人公司，邮电部成为一个管制机构。此外，国务院也直接参与了许多电信业管制与竞争政策的发布和实施。

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关于此次电信改革的效果。1994年成立到1998年，中国联通只占全部电信市场份额的1%，资产只占中国电信的1/260，营业额只占中国电信的1/112；到1999年底，在单一的移动通信市场，中国联通不过只占5%的市场份额。与此同时，原来的主导企业中国电信在这几年已经发展成为国际性的大型电信企业。之所以会出现这样的结果，主要原因是后进入者中国联通的实力太弱小。经营之初，他们没有自己的本地和长途电话网络，提供本地和长途电话业务时需要接入和租用中国电信的网络；邮电部对联通采取许多不正当的竞争行为，这些都限制了联通的发展。同时，当时的邮电管理体制也有很大的问题。邮电部与中国电信在职能和机构上互有交叉、政企不分，这也导致联通公司无法和邮电部下的中国电信相竞争。综上分析，在电信市场引入竞争的初期，应该对后进入者实施适当帮助，以抑制主导企业的市场支配力量，保证竞争的实现。同时，亟需建立一个中立的、独立的、依法行事的电信管制部门。

第二次改革：信息产业部成立，中国电信第一次拆分

1998 年 3 月电信管理部门——信息产业部成立。1999 年 2 月，信息产业部将原中国电信按专业分解成四家企业：中国电信、中国移动、国信公司（后并入到中国联通）和中国卫星通信公司。同时，信息产业部也对联通实施了一系列扶持政策，如将国信寻呼整体并入中国联通；将 CDMA 建设运营权独家授予中国联通；允许中国联通以低于中国移动 10%-20%的价格提供移动通信服务等。为强化竞争，又新颁发了3个电信运营许可证，分别被网通公司、吉通公司和铁通公司获得。至此，除了本地固定电话业务基本上仍然是由中国电信垄断之外，其它基本电信业务都有两家以上运营商提供服务。

经过此次改革，中国电信市场格局发生了较大的变化。中国电信的市场份额从1999年的64.35%下降到2001年的50.52%，而移动、联通的市场份额都有所上升。反应行业市场集中度的HHI指数也从1999年的5044下降到了2001年的4079，电信业的垄断局面得到缓解。但中国电信的市场份额仍然高于50%，占据足够的优势地位。因此，信息产业部于2001年底对中国电信进行了第二次拆分。

第三次改革：南北拆分中国电信

2001 年 12 月 ，信息产业部将中国电信按南北拆分。华北等 10 省电信公司归属中国电信北方部分，其余等 21 省市归属中国电信南方部分。北方部分和中国网通公司、吉通公司重组为中国网通集团，南方部分称为中国电信集团。重组后的两大集团公司成为两家实力相当的固定电信主体运营企业，具备平等接入、比较竞争的基础条件。两大集团公司可以各自在对方区

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域内建设本地电话网和经营本地固定电话等业务，双方相互提供平等接入与互惠服务。同时，铁通作为后来者开始放号经营，政府对各电信公司之间的互联互通问题也做了大致规划。至此，中国基础电信运营商包括6 家：中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国铁通和中国卫通，除卫星通信以外的各种基础电信业务都至少有两家运营商提供。经过南北拆分，在2002年没有一家电信运营商的市场份额超过40%，整个市场格局显得比较的平衡。中国移动首次成为最大的电信运营商，其市场份额为36.66%。

经过此次改革，原先由两家寡头高度垄断的市场结构已被打破，形成了四家寡头垄断竞争的局面。2002年中国电信运营市场的HHI指数为2859，只是2001年的70%，电信行业的市场集中度大幅度降低，电信市场格局趋于合理。然而到2003年，这种看似合理的电信市场格局，随着消费者需求的变化很快改变了，移动业务对固定业务的替代导致各电信运营商力量对比发生明显变化。中国移动的市场份额从2002年的36.74%发展到2007年的48.87%，上升了12个百分点；而中国电信和中国网通的市场占有率却分别下降了9和5个百分点。反应市场集中度的HHI指数在2005年之后又开始显著升高。另一个重要的现象就是固网运营商的领地逐渐被移动运营商侵占。2007年，中国移动营业收入达到3569.6亿元，增长20.9%，净利润870亿元，增长3.9%；中国联通的营业收入为995.4亿元，同比增长了4.4%，净利润只有93亿元；中国电信的营业收入为786.6亿元，同比增长了1.7%，但净利润却下降了13%；中国网通2007年营业收入仅为840亿元，利润降至147亿元。中国移动净利润几乎接近电信、联通、网通3家净利润之和的2倍，中国移动以绝对优势“一家独大”。从市场规模上看，截至2007年底，中国移动电话的用户已达到3.69亿户，市场占有率约为69.3%；而中国固网电话用户为2.29亿户，固网与移动用户差距达到了1.37亿户。在2007年中国电信和中国网通的固话用户数还首次出现年度负增长。中国电信市场结构已经出现严重失衡。

造成这种局面的主要原因就是移动网络对固定网络的替代作用。2002年到2006年，我国移动电话用户数的年增长量总在6000万户上下波动；而固定电话的用户数则从2003年的5200多万户逐年递减，到2006年急剧下降到1700多万户。另外，分业经营也是导致电信市场格局失衡的重要原因。经过两次拆分式改革，六家电信运营商在自己的领域分别经营着固定和移动电话业务。在移动通信领域，联通规模太小，无法与移动竞争，中国移动一家独大。在固网领域中国电信和中国网通在业务和区域上基本彼此独立，并未形成竞争，同时由于没有移动牌照，无法进入移动通信市场与中国移动竞争。南北拆分中国电信的改革措施，虽然打破了中国电信在固话领域的垄断地位，却造就了中国移动在移动领域的新垄断。失衡的市场结构已不再适应我国电信业的发展，需要再一次的改革。

第四次改革：电信运营商“六合三”，发放3G牌照

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2008年5月工信部发布电信业重组方案：中国联通的CDMA网和GSM网被拆分，CDMA网络被中国电信收购，联通与网通合并，卫通的基础电信业务并入中国电信，铁通并入移动。电信市场形成由中国移动、中国电信和中国联通3家组成的“固网+移动”全业务运营新格局。2009年1月工信部发放3G牌照，中国移动获得TD-SCDMA牌照，中国联通和中国电信分别获得WCDMA和CDMA2000牌照。经过此次重组，三大电信运营商在自己原有经营业务的基础上增加了一部分业务，成为具有全业务经营权的运营企业。

现在，新的改革方案已经实施三年多。就目前的情况来看，全业务经营的市场架构已经建立，但是中国移动一家独大的情况并没有得到改变。根据三大运营商发布的2010年半年财报显示：截至2010年6月底，中国移动营业收入为2298亿元，同比增长7.9%，净利润为576亿元，同比增长4.2％；中国电信的营业收入为1075.52亿元，同比增长4.9％，利润为88.11亿元，同比增长4.7％；中国联通的营业收入为821.1亿元，同比增长7.6％，由于3G业务的巨大投入导致联通上半年的净利润为25.3亿元，同比下降61.8%。中国移动的净利润是其余两家运营商净利润之和的5倍。中国移动目前仍然拥有最多的通信用户，2010年1-7月用户净增数为488.6万户，仍高于另两家运营商之和436.9万户；2010年7月中国移动净增3G用户137.3万户，相比6月继续增长20%。

从上述数据可以看出，“六合三”改革改变中国电信市场严重失衡的市场结构的初衷目前仍然没能实现。中国移动依靠在2G时代的网络优势和积聚的巨大用户群保持着高速的增长和高额的利润，而电信和联通由于在此次改革中的内耗比较严重，同时用户基础相对薄弱，目前仍无法与移动在同一水平线上竞争。因此，要从根本上改变电信市场结构失衡的局面，单靠运营商的合并改革和市场竞争是很难实现的，还要同时依靠监管部门的非对称管制，比如移动通信市场的市场份额管制、携号转网政策、限制垄断的非对称管制等。只有实施有效的管制政策，才能真正地促使三家运营商展开良性竞争和电信市场的良性发展。 结论

综合分析中国电信业经历的四次改革，可以发现一些共性问题。一方面，每一次改革只实现了电信市场的表面化均衡，而没有真正涉及电信业内部存在的根本问题。直到今天，垄断经营、恶性竞争仍然存在。另一方面，改革实施了，但是与改革相配合的管制政策却没有施行，电信法、非对称管制政策迟迟没能出台。这些都是每次改革都没能根本实现既定目标的原因。因此，对于改革仅仅寻求表面化的平衡是不够的。更重要的是发掘电信业发展的内在科学规律，并运用这些科学规律进行政府决策，建立科学的监管体制，实施合理的管制政策。这些都有待于未来深入研究。

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参考文献：

1.于明，王学东.中国电信业规制改革的效应[J].科学大众，2007（1）

2.苑春慧，张迅.中国电信业拆分重组的市场绩效评估[J].北京邮电大学学报（社会科学版），2008（2）

3.邹文英.论电信产业的有效竞争[D].厦门大学，2006 4.熊晓辉.3G演绎[J].上海国资，2009（2）

5.李进良.用信息经济三定律解剖我国电信竞争格局失衡问题[J].移动通信，2009（2）

作者简介：

张秋红（1978-），女，吉林长春人，吉林农业大学经济管理学院讲师，吉林大学管理学院博士研究生，从事管理科学理论与方法研究。

刘国亮（1959-），男，吉林长春人，吉林大学通信软科学信息产业部重点实验室负责人，教授，博士生导师，从事系统优化理论与方法、项目管理研究。