山西省化解煤炭过剩产能职工安置浅析

锯衙碍宪寿考２０１６年第３８期（总第２７４２期　山面省化解煤炭过剩产能　职工安置浅析木　悉尼大学牛梦茜　太原师范学院赵满华　摘要：推进煤炭供给侧结构性改革，化解煤炭过剩产能，必须做好职工分流安置　工作。目前职工安置方面存在的主要问题是：基层单位存在“等、靠、要”的思想，资　金短缺，开拓市场的力度不够，煤炭企业办社会突出等。要通过进一步加大优惠政　策支持的力度、进一步挖掘企业内部安置潜力、同步推进人员分流安置与劳动用工　制度改革、进一步解决煤炭企业办社会等措施，妥善解决职工分流安置问题。　关键词：煤炭；去产能；职工安置；山西省　中图分类号：Ｆ１２７文献标识码：Ａ文章编号：２０９５—３１５１（２０１６）３８—００４４—０５　２０１６年山西省煤炭生产能力９０　９２５万吨，　同年３月中央拿出１０００亿元奖补资金，主　要用于职工安置。其中，基础奖补资金占资金总　规模的８０％，结合退出产能任务量、需安置职工　人数、困难程度等按因素法分配；梯级奖补资金　占资金总规模的２０％，与各省份、中央企业化解　过剩产能任务完成情况挂钩，对超额完成目标任　务量的省份、中央企业，按基础奖补资金的一定　系数实行梯级奖补。专项奖补资金由地方政府　按生产能力的８４％重新核定，生产能力调整为　７６　３７７万吨，化解煤炭过剩产能１４　５４８万吨，涉　及主要产煤市县及省属七大主要国有煤炭企业，　有数万名职工需要分流安置。职工分流安置工　作是基本民生问题，关系到社会稳定，必须高度　重视，妥善做好。　一、国家有关职工安置的政策　２０１６年２月１日国务院出台了《关于煤炭　和中央企业统筹用于符合要求的职工分流安置　工作。２０１６年４月７日人力资源社会保障部等　七部门出台《关于在化解钢铁煤炭行业过剩产能　实现脱困发展过程中做好职工安置－ｒ作的意　行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，指出：　“要把职工安置作为化解过剩产能工作的重中之　重”，要“落实保障政策，维护职工合法权益”，并　通过“挖掘企业内部潜力”、“对符合条件的职工　实行内部退养”、“依法依规解除、终止劳动合　同”、“做好再就业帮扶”等措施，做好职工安置。　见》，提出４种分流办法：一是支持企业内部分　流；二是促进转岗就业创业；三是符合条件人员　可实行内部退养；四是运用公益性岗位托底　本文为山西省哲学社会科学规划课题“山西民生问题研究”的部分成果。　锯所礴宪孝考２０１６年第３８期（总第２７４２期　帮扶。　业政策扶持。对创办小微企业（包括个体经营）　租用经营场地店铺的，３年内从创业资金中给予　每年最高２０００元的场地租金补贴。　６．鼓励转移就业。分流人员转移就业交通　二、山西省有关职工安置的政策　１．制定详细安置方案。在山西省化解煤炭　过剩产能方案正式实施３个月内，完成职工安置　方案的制定工作，且职工代表大会或全体职工讨　论通过，否则不能实施。安置方案的制定应充分　补贴标准为：省内跨县（市、区）的，给予不超过　５００元补贴；跨省输出的，给予不超过８００元　听取职工意见，并且应明确职工分流安置方式及　牢卜贝占。　相关待遇、劳动关系处理、促进再就业等内容。　７．符合条件人员可实行内部退养。对距法　２．明确责权。煤炭企业集团公司对集团公　定退休年龄不足５年、再就业有困难的职工，在　司内部的分公司、子公司及其控股公司的职工分　职工自愿选择、企业同意并签订书面协议后，可　流安置工作负总责，各分公司、子公司及其控股　实行内部退养。内退人员由企业发放生活费，并　公司负责本单位分流职工就业安置方案的制定　缴纳基本养老保险费和基本医疗保险费，个人缴　实施工作。　费部分由职工继续缴纳。　３．鼓励企业内部消化解决职工安置。鼓励　８．支持改制企业吸纳原企业员５１２。对与改　企业通过转型转产、多种经营、主辅分离、辅业改　制后的厂办大集体企业签订１年以上劳动合同　　Ｌ制、集团内其他企业转岗安置等方式多渠道安置　的原厂办大集体职工，按失业保险金标准给予６　分流人员。对兼并重组后新企业吸纳分流人员　个月的岗位补贴，鼓励企业多留用原企业职工。　达到３０％以上的，以及其他企业吸纳化解过剩　对距内退年龄３年以内的人员，可由企业与职工　产能企业分流失业人员且签订一年以上劳动合　双方协商，签订保留基本养老保险和基本医疗保　同的，可从就业专项资金中按每人１０００元的标　险关系协议，将职工经济补偿金用于缴纳基本养　准给予企业一次性吸纳就业补助。　老保险费和基本医疗保险费，对经济补偿金不足　４．支持企业创业载体建设。支持企业将掌　以支付上述费用的，由协保人员个人承担。　握专业技术、有管理能力的企业职工组织起来创　９．给予企业稳岗补贴。未裁员或裁员率低　办企业实体。鼓励企业利用现有闲置厂房、场地　于统筹地区城镇登记失业率的，使用失业保险基　和楼宇设施，通过联合、协作、改造等措施，建立　金支付稳岗补贴，补贴额度为上年度企业和职工　各种形式的创业孵化基地、创业园区、创客空间　失业保险缴费总额的７０％。累计足额缴纳失业　等。对基地和园区企业分流职５１２创业实体户数　保险费５年以上的企业，对化解过剩产能所涉及　占总户数３０％以上的，对创业孵化基地根据入　的职工实行内部转岗安置的，可申请由失业保险　驻户数按每户不超过１万元的标准，给予一次性　基金支付转岗安置补贴，补贴标准为每人３０００　管理服务补贴；对创业园区根据入驻户数按每户　元，按实际转岗安置人数一次性拨付给企业。　不超过５０００元的标准给予一次性建设补助。　１０．加强公共就业服务。针对不同群体进　５．鼓励职工自主创业。支持企业制定鼓励　行政策咨询、就业创业指导、就业创业培训（含转　分流职工在一定时间内离岗创业的政策。对离　岗培训）、职业介绍、创业帮扶、转移就业、人事代　岗创业人员可参照城镇登记失业人员政策给予　理等服务，对就业困难人员提供“一对一”就业　创业培训、创业担保贷款及贴息、场地安排等创　援助。积极开展转岗培训和创业培训。经培训　１．煤炭行业自身消化解决，占分流安置人　定的条件，在自愿的基础上，分流人员可以实行　员的２０％以上。山西省是煤炭生产大省，生产　能力强，生产规模大，通过煤炭行业自身，可以消　化解决部分分流人员的安置。通过煤炭企业内　部交流，把关闭矿井的职工安置在现代化矿井或　效益好的矿井，是最直接、成本最低的安置方式。　内部退养，并享受相关政策待遇。在山西省几家　主要煤炭企业，有的企业内部退养的比重为百分　之几，有的高达两位数字。在国家政策基础上，　有　仓、ｌｌ，适度放宽内部退养的条件．　是男工龄　满３０年、女工龄满２ｏ年的分流职工，在本人同　山西省某主要煤炭企业在化解过剩产能中计划　安置分流人员１２　３３０人，其中，３０００人计划分流　到企业内部未关闭的强矿和效益好的矿井，占分　流安置人员的２４．３％，是各种分流途径中吸纳　人员最多、占比最高的种力式。　意和单位批准的基础上，可以享受与内部退养基　本相同的待遇。二是距内部退养５年之内的职　－Ｖ＿，经本人申请、单位审批后，可以提前离岗，也　可以享受与内部退养基本相同的待遇（见表２）。　５．公益岗位和社会保障兜底安置少，但不　２．非煤产业分流安置吸纳能力强。山西省　煤炭企业近年来实施多元化发展与经营，非煤产　业产值已占半壁江山，有的企业非煤产业“三分　Ｃ　ｒ、　丹　一　，　Ｆ：　广业广但趋俎／Ｉ／．Ｖ／。ｏ主　７　１ｔ‘　可缺少。由于公益岗位总体上趋于减少、分流安　置途径多元化，而且分流安詈Ｔ作正在进行，因　此，目前要求由公益岗位安置或社会保障兜底的　、—Ｌ　Ｉ　二　，ｕ　目木，术　止业　同　ｕ　／　ｊＨ　发展为煤炭企业化解过剩产能安置职工提供了　基础。在表１中的９种人员分流安置途径中（见　需要公益岗位安置或社保兜底。尽管数量比较　少，公益岗位安置是政府关心分流人员的具体体　表１），非煤产业是其中之一，而且分流人员的比　重达到１６．２％，占比仅低于煤炭产业。　３．走出企业参与市场竞争。山西省大多数　煤炭企业历史悠久，人力资源优势明显，存　、　表１　安置　途径　人数（人）　占比（％）　现，不可缺少，社会保障兜底是保障居民生存的　最后一道防线，必须筑牢。　６．规范劳动用工制度分流安置人员潜力　大。劳动用工不规范，临时工多，劳务派遣工多，　山西省某煤炭企业人员分流安置构成　存量　矿井　３０００　２４．３　非煤　产业　２００ｏ　１６．２　创新创　业空间　１５０ｏ　ｌ２．２　内部　退养　２０００　１６．２　劳务　输出　２０ｏ０　１６．２　带薪　培　Ｉ　Ｉ４００　３．２　组建技术　公益性岗　服务团队　５００　４．１　位托底　５ｏ０　４．１　其他　合计　４３Ｏ　３．５　１２　３３Ｏ　１ｏ０　表２　岁数　占比（％）　山西省某煤炭企业分流职工年龄分段占比　２５以下　５．８　２６～３０　１２．０　３１～３５　ｌ１．２　３６～４０　１５．３　４１—４５　１９．８　４６—５０　１９．４　５１～５５　ｌ２．８　５６以上　３．８　合计　１０ｏ　伍断碍宪考考２０１６年第３８期（总第２７４２期　正式职工管理不到位，是多数煤炭企业存在的　通病。在此次分流人员安置过程中，山西省煤　炭企业把人员分流安置与劳动用工制度改革结　的主动性和积极性没有充分发挥出来，直接影响　到职工安置工作的效果。　２．资金短缺难以支撑职工安置。资金短　缺，捉襟见肘，难以满足职工分流安置的需要，是　合在一起，解决多年难以解决的难题，通过规范　劳动用工制度，清理井下外来施工队，不再使用　临时工或季节工，妥善终止劳务派遣工，依法依　多数煤炭企业面临的共性问题。国家发展和改　革委员会设立工业企业结构调整专项奖补资金，　规清理整顿长期不在册人员，整合出尽可能多　的岗位，安置分流人员，改变“正式员工看、外　来务工人员干”的状况，降低生产经营成本，提　高运行效益，收效甚大。这不仅是企业健康发　展的需要，也是化解过剩产能安置职工的需要。　有些企业通过清理劳务用工，空置出的岗位占　内部分流人员的２０％以上，大大缓解了人员安　置的压力。　７．重视员工转岗培训。山西省多数煤炭企　业在分流人员中重视培训工作，在安置计划中都　把转岗培训作为一项重要任务。有的煤炭企业　针对不同岗位的技能要求，把转岗分流划分为直　’　’　、　接分流（岗位技能要求低）、短期培训（有一定技　●　＋　能要求，培训３个月）和专业培训（专业技能要求　，　’■　高，培　ｎ　６个月）。有的煤炭企业将“带薪培训”　作为分流安置人员的对策之一，根据公司未来产　｝　业发展需要，对未安置的员工进行为期１—２年　的带薪培训，强化员工素质的提升。　四、职工分流安置中存在的主要问题　Ⅲ二　ｃ　’　１．基层单位存在“等、靠、要”的思想。由于　ｆ　对化解煤炭过剩产能的认识不到位，从省政府到　’　；　省属煤炭企业、煤矿、矿井领导，对人员分流安置　的积极性和主动性存在着重视程度逐级递减的　现象。特别是一些分公司和矿井的领导，“等、　靠、要”的思想在一定程度上存在，甚至比较严　重。一是等待新的政策、新的动向，看看有没有　什么新变化；二是人员安置主要依靠上级领导来　解决，依靠政府来帮助；三是借此机会多要些政　’　　ｒ策，多要些钱，解决长期存在的问题。基层单位　按规定统筹对地方化解煤炭过剩产能中的人员　分流安置给予奖补，在此基础上，省级政府制定　了一些针对企业或个人的优惠政策。但是，奖补　的资金太少，政策优惠程度不够，对职工安置不　能起到应有的推动作用。　３．开拓市场的力度不够。一是公司内部开　拓市场的力度不够。尽管各大煤炭企业已开始　多元化经营，但开拓的涉煤新项目较少，煤炭产　业还没有走向高端。开拓的非煤项目不多，做强　　Ｊ做大的非煤项目更少，开辟的新领域有限。　二是开拓外部市场的力度不够。在前几年　高铁建设、城市基础设施建设基本完成后，近年　　：　；各城市又开始了地下管廊建设、生态廊道建设等　工程。山西省各大城市的基础设施建设任务更　大，项目更多，而各大煤炭企业走出去抢抓市场　机遇的力度还不够，承揽的各类工程项目比较　，　少，为市场提供的各类服务也比较少。　＿ｌ　、　‘　４．煤炭企业办社会的问题仍很突出。在其　ｌ　他城市，企业办社会的现象逐步减少，企业所属　的小学、中学及企业承担的一些社会职能已划归　　Ｌ地方政府管理。而在矿区，一座煤矿的兴起，带　｝　动一个城市的发展，一个煤炭企业就是一座城　镇，煤炭企业承担社会职能的现象非常突出，除　・，　ｒ　了为生产服务的报纸、广播、网站、电视、新闻、中　－　学、职业教育等之外，还有职工生活区的“三供一　　、业”（供电、供水、供气和物业管理）等，企业办社　会的现象已成为煤炭企业运行的一个沉重负担，　制约了煤炭企业的发展，也不利于职工的分流　安置。　锯衙研宪考考２０１６年第３８期（总第２７４２期　五、进一步做好￣，ｑ＇－ｒ－分流安置的对策　建议　１．进一步加大优惠政策支持的力度。从目　前出台的政策来看，有关奖补资金主要是针对企　照“出大于进”的原则，提高用工准入门槛，严格　进人标准，严把人员进口，实现减员增效。二是　深化劳动用工制度改革。减少管理人员数量，打　通管理人员转入专业技术人员序列通道，部分后　勤岗位试行岗位货币化承包方式，通过竞标的方　式确定岗位实际使用人数，加强考核工作，及时　业的，在此基础上，要把优惠的对象锁定在被分　流安置的职工上。过去十年煤炭行业经历了黄　金发展时期，煤炭行业职工工资收入大大超过平　均工资水平，２０１４年山西省国有单位职工平均　工资４７　００１元，而采矿业职工平均工资７４　０５２　元，因此，过小的扶持政策难以让煤炭行业职工　接受。要通过财政补助、税收减免、金融支持等　方面的优惠政策，进一步加大对去过剩产能企业　和被分流职工的支持力度。　２．进一步挖掘企业内部安置潜力。煤炭企　业是去过剩产能和安置分流职工的责任主体，要　消除“等、靠、要”的思想，通过进一步挖掘企业　内部潜力，利用技术、场地、人力资本等诸多优　势，积极开发新项目，把企业做强做大。要围绕　非煤产业，大力拓展现代农业、城市建设工程、物　业管理等新的生产和服务领域，为多元发展和安　置分流人员提供新的空间。　３．政府不能“越位”、“缺位”，还要及时“补　位”。一是不能“越位”。政府不能大包大揽，管　一些不该管的事，如企业内部相关人员的分流安　置，主要由企业负责，政府不能全部包揽下来。　二是不能“缺位”。化解过剩产能过程中，该由　政府负责和承担的事项，政府必须要管，而且要　管好，如化解过剩产能的有关任务、人员分流安　置的政策等，必须由政府来制定和监督执行。三　是必要时要及时“补位”。如人员分流安置时出　现没有“着落”的生活困难人员，政府需要采用　社会保障兜底的办法，保障其基本生存。　４．同步推进人员分流安置与劳动用２１２制度　改革。一是妥善解决人员“进”与“出”的关系。　在放宽员工离岗条件、畅通人员出口的同时，按　解聘长期不在岗人员的劳动关系。三是规范劳　动用工。清理临时工、劳务派遣等各类非规范用　工，进一步规范劳动用工，解决陈年旧账遗留下　的诸多历史问题。　５．分流安置方式要符合职工的年龄特点。　煤炭企业的产品结构相：￣－ｊ－简单，职工的技能技巧　相对单一，分流安置必须针对职工的不同特点，　采取相应的对策。从年龄段来看，３６～５０岁的　分流人员是主体，只要做好这一年龄段人员的分　流安置，就抓住了关键环节，而且这一年龄段正　处于人一生中生活比较艰难的时期，上有老人需　要照顾，下有孩子需要上学，不仅经济上是一个　家庭收入的主要来源，精神上也是一个家庭的　“顶梁柱”，因此，人员分流的重点首先是要做好　这一群体的安置工作。５０岁以上主要是做好内　部退养安置工作。３０岁以下分流人员的特点是　学历相对比较高，多数人有一技之长，而且年轻　人敢闯敢干，富有创新精神，因此，创新创业是这　一群体的主要分流途径。　６．进一步解决煤炭企业办社会的问题。按　照有关规定要求，尽快完成煤炭企业职工医疗保　险实行属地社会管理。煤炭企业负责管理的市　政设施、职工家属区的社区管理移交市县政府负　责，市县政府要承担起责任的主体。“三供一　业”由专业化企业机构运行，实行社会化市场化　管理。设立“煤炭企业分离办社会职能专项补助　基金”，制定省属国有煤炭企业分离办社会职能　的补助政策，划拨煤炭企业。■　参考文献（略）